كاهش فقر در ايران: چالش‌ها و افق‌ها

كاهش فقر در ايران: چالش‌ها و افق‌ها

سعيد قاسميان^*

 

برقراري عدالت اجتماعي مستلزم تحقق امنيت اقتصادي، اجتماعي و سياسي، افزايش اميد به آينده در مردم و تأمين معاش و حفظ هويت آحاد جامعه است. به اين منظور مطالعة وضعيت فقر و تدوين برنامه‌هايي به منظور كنترل كاهش آن از اهميت بسيار برخوردار است.

در نظام‌هاي اقتصادي مختلف، الگوهايي براي مبارزه با فقر و كاهش آن پيش بيني شده است. الگوي سوسياليستي، الگوي توسعة انساني، الگوي كلاسيك و الگوي نئوكلاسيك، همه با سخن‌هاي متفاوتي به پديدة فقر و راه‌حل كنترل و كاهش آن پرداخته‌اند. در ايران تحت تأثير اين الگوها، برنامه‌هاي متفاوتي به منظور كاهش فقر و نابرابري مطرح شده و به اجرا گذارده شده است اما هيچ يك تاكنون موفقيت قابل‌توجهي نداشته‌اند. مقالة حاضر ضمن بررسي اين تجارب و نقاط قوت و ضعف آن‌ها ملاحظاتي را در طراحي و اجراي برنامه‌هاي كاهش فقر مطرح مي‌كند.

 

كليدواژه‌ها: الگوي توسعه، ايران، برنامه چهارم توسعه، توسعه هزاره، فقر

تاريخ دريافت مقاله: 13/2/84                                    تاريخ پذيرش مقاله: 21/6/84

مقدمه

حضرت علي(ع) به پسرش محمد حنفيّه سفارش كرد: اي فرزند، من از فقر بر تو هراسناكم، از فقر به خدا پناه ببر، كه همانا فقر، دين انسان را ناقص و عقل را سرگردان مي‌كند و عامل دشمني است.                                       (نهج‌البلاغه، 1381: 705 ـ حكمت 319)

تأمين نيازهاي اصلي جمعيت كشور گامي مهم در جهت برقرار عدالت اجتماعي به شمار مي‌رود. اين نيازها به سه بخش عمده تقسيم مي‌گردند:

الف) برقراري امنيت از لحاظ داخلي و خارجي در ابعاد اقتصادي، اجتماعي و سياسي؛

ب) ايجاد آرامش خاطر در بين مردم و اميد به آينده در آن‌ها؛

ج) تأمين معاش مادي كافي و پرورش و حفظ هويت فرهنگي مناسب كلية آحاد جامعه.

به منظور دستيابي كشور به تأمين نيازهاي اصلي فوق انجام دو دسته از اقدامات ضروري مي‌نمايد:

الف) از وقوع صدمات و خسارات عمده با مديريت صحيح اقتصادي، اجتماعي و سياسي پيشگيري‌هاي لازم صورت گيرد؛

ب) اثرات ناشي از صدمات و خسارات احتمالي آتي كاهش داده شود.

ضروري است مبارزه با فقر و محروميت از سوي سياست‌گذاران و طراحان استراتژي‌هاي توسعة كشور به عنوان يكي از محورهاي اصلي و خاص برنامه‌ها مورد توجه قرار گيرد تا بدين ترتيب از رنج افراد محروم جامعه جلوگيري شود.

بررسي فقر از مسائل پيچيده و چند وجهي است و شناخت و درك اين پديده در مطالعات كلان و خرد از اهميت خاصي برخوردار مي‌باشد.

اين مقاله با وقوف به اين‌كه سياست‌ها و برنامه‌هاي كاهش فقر در ايران با چالش‌هاي جدي نظري و عملي مواجهند، سؤالات اساسي زير را مورد بحث و بررسي قرار مي‌دهد:

ـ كاهش فقر با اتخاذ كدام الگوي توسعه با توجه به شرايط و مقتضيات كشور از كيفيت بالاتر وهزينة كمتر برخوردار است؟

ـ چشم‌انداز چالش‌هاي فقر در ايران از ديدگاه اهداف توسعه هزاره چگونه است؟

ـ برآورد حجم فقر و محروميت كشور براساس مطالعات مختلف چگونه است؟ نرخ فقر در استان‌هاي مختلف كشور چه تفاوت‌هايي دارد؟

ـ كاهش فقر در قوانين مختلف كشور به‌ويژه قانون برنامة چهارم توسعه چه جايگاهي دارد؟

ـ بررسي‌هاي انجام شده به منظور اتخاذ استراتژي‌هاي كاهش فقر با چه چالش‌هاي عمده‌اي روبرو بوده‌اند؟

ـ براي طراحي و اجراي برنامه‌هاي آينده چه پيشنهادهايي مي‌توان ارئه كرد؟

1) مباني نظري: كاهش فقر در الگوهاي توسعه

توسعه، تحول نهادها و متناسب‌سازي آن‌هاست. بنابراين توسعه كاري علمي ـ تخصصي است و برنامه‌ريزي توسعه كاري ويژه است. برخي معتقدند كه مشكل توسعة ايران، مشكل تفكر و انديشه است. در ارتباط با توسعه، مكاتب و الگوهاي مختلفي وجود دارد. يكي فرآيند توسعه را مبتني بر تأمين نيازهاي اساسي مردم مي‌داند (الگوهاي نيازهاي اساسي) و مطابق آن بر اين باور است كه براي توسعه، بايد فرد متوسط جامعه را محور قرار داد و منابع جامعه را به طرف تأمين نيازهاي او هدايت كرد، ديگري «جامعه» را هدف توسعه معرفي مي‌كند و آن ديگري «انسان» را.

درك صحيح انديشه‌هاي مربوط به هر يك از مكاتب و الگوها و شناخت رهيافت‌هاي توسعه براي ارائة طرح‌ها و ايده‌ها بسيار مهم است كه اغلب يا انجام نشده يا به صورت پراكنده و در مورد بخشي از الگوها صورت گرفته است. موسسات تحقيقاتي و دانشگاه‌ها مطالعات منسجم بر روي هر يك از مكاتب و كارهاي علمي گسترده و پرورش پژوهشگران را انجام نداده‌اند. شايد مشكل اساسي توسعه ايران را بتوان فقدان مكتب فكري توسعه‌اي بومي و نهادينه شدن آن دانست. فراهم آوردن مجال موقعيت با آرامش خاطر، مكتبي فكري به‌وجود مي‌آورد كه در چارچوب آن تحقيقات صورت بگيرد، فرضيه‌ها آزموده شوند، دانش‌پژوهاني پرورش يابند، انديشه‌هاي كلان به انديشه‌هاي خرد و سياست‌هاي اجرايي تبديل شوند و فقر نهايتاً كاهش يابد. (عظيمي، 121:1378).

1-1) الگوي كلاسيك

ـ توسعه را در قالب رشد اقتصادي معني مي‌كنند. بنابراين به دنبال محرك‌هاي رشد اقتصادي در الگو هستند.

ـ عامل اصلي در رشد اقتصادي را سرمايه‌گذاري مي‌دانند.

ـ براي سرمايه‌گذاري بسيج پس‌اندازها ضرورت دارد. پس‌انداز از طريق طبقات سرمايه‌داران (سود) تأمين مي‌شود. بنابراين بايد سياست‌هاي دولت به سمتي برود كه سود سرمايه‌دار به سمت كاهش نرود.

ـ معتقدند كه دولت كم‌ترين دخالت را بايد در اقتصاد داشته باشد براي آن‌كه سرمايه‌گذاران سرخورده نشوند و دست نامرئي كار خود را انجام مي‌دهد. دولت در مواردي دخالت مي‌كند كه بخش خصوصي با مكانيزم بازار انگيزه‌اي براي سرمايه‌گذاري در آن‌ها فراهم نمي‌كند، (آدام اسميت، ريكاردو، مالتوس، مارشال، هارود و دومار)

ـ بنابراين اين الگو فقر را يك پديدة عارضي و موقتي تلقي مي‌كند كه با نشت فوائد و منافع رشد به پايين از بين خواهد رفت.

2-1) الگوي مبتني برسوسياليسم (ماركسيستي ونئوماركسيستي)

ـ عمدتاً نقش بازار را منكر مي‌شود؛ بنابراين بر برنامه‌ريزي متمركز تكيه دارد و دستوري است.

ـ در استراتژي توسعه به توسعة صنايع سنگين تاكيد مي‌كنند و بيشترين منابع را به اين امر اختصاص مي‌دهند.

ـ بسيج منابع براي توسعه صنايع سنگين از طريق مازاد بخش كشاورزي تامين مي‌شود (ماكس، انگلس، لنين).

ـ نقش بازار را محدود مي‌دانند و فقط در بعضي زمينه‌ها اجازة فعاليت به بخش خصوصي مي‌دهند.

ـ در نظريه‌هاي وابستگي، توسعه‌نيافتگي كشورها ريشه در وابسته بودن آن‌ها به نظام امپرياليسم خارجي دارد. (پل بارون، سوئيزي، فرانك و سميرامين)

ـ در نظريه‌هاي ساختارگرايي درآمد سرانه پايين را تنها ويژگي توسعه نيافتگي نمي‌دانند بلكه عوامل ساختاري شامل توليد، نهادهاي اقتصادي و… را نيز موثر مي‌دانند. (فورتادو، هيرشمن، رائول پربيش)

ـ در اين نظريه بخش سنتي دركنار بخش مدرن است، بخش مدرن به سرماية خارجي نياز دارد.

ـ فقرزدايي نيازمند تغييرات ساختاري و به هم خوردن مناسبات قدرت به نفع فقرا و طبقات فرودست است.

3-1) الگوي سازمان‌هاي جهاني (بانك جهاني و سازمان ملل)

ـ سازمان ملل در دهة 1960 و 1970 دستيابي به توسعه را به ترتيب، رسيدن به معادل 5و6 درصد رشد اقتصادي مي‌دانست.

ـ عدم تحقق توسعه در كشورهاي در حال توسعه منجر به ارائة الگوي نيازهاي اساسي از سوي بانك جهاني در دهة بعد از 1970 گرديد.

ـ بر اساس الگوي نيازهاي اساسي تامين غذا، پوشاك، بهداشت و مسكن مطرح شد كه تمام كشورها حداقل‌هايي را فراهم مي‌كنند.

ـ كاهش فقر نيازمند عزم جهاني (محلي، ملي، بين‌المللي) است كه توسعه هزاره نمودي از اين تلاش مي‌باشد.

4-1) الگوي توسعة انساني

ـ محور اين الگو اين است كه توسعه در خدمت انسان است.

ـ توسعه را به عنوان بهبود كيفيت زندگي تمام مردم تعريف مي‌كنند.

ـ تامين معاش اقتصادي با دستيابي به رشد اقتصاي را مورد تاكيد قرار مي‌دهند.

ـ بر عزت و اتكاء به نفس در كل جامعه تأكيد مي‌شود (جامعه در مقابل كشورهاي ديگر احساس خوداتكائي كند) و آن‌چه موجب استثمار فرد از سوي ديگران و حقارت خود فرد مي‌شود از بين مي‌رود.

ـ دامنة آزادي انتخاب فرد افرايش مي‌يابد.

ـ كاهش فقر درآمدي و افزايش دسته‌جمعي و بهره‌مندي از خدمات اساسي از اولويت‌هاي برنامه‌هاي فقرزدايي محسوب مي‌شوند.

5-1) الگوي نئوكلاسيكي

ـ به جز سرماية فيزيكي، به عامل سرمايه انساني در رشد اقتصادي توجه دارند.

ـ سرماية انساني را در آموزش و سلامت انسان‌ها جستجو مي‌كنند.

ـ به عنصر تحقيق و توسعه در رشد و توسعة اقتصادي بها مي‌دهند و سعي مي‌كنند در الگوهاي رشد مدنظر قرار دهند.

ـ راه‌حل‌هاي نئوكلاسيك‌ها براي كشورهاي در حال توسعه آزادسازي و خصوصي‌سازي است.

ـ نقش دولت را بيشتر در تامين شرايط مناسب براي سرمايه‌گذاري از نظر حقوقي جستجو مي‌كنند.

ـ اين الگوها، برنامه‌هاي دولت محور را به تنهايي براي كاهش فقر ناكامي و ناكارآمد مي‌دانند و از اين‌رو به گسترش نقش بخش خصوصي و جامعة مدني در سياست‌هاي توسعه‌اي و اجتماعي و برنامه‌هاي كاهش فقر تاكيد مي‌كنند.

الگوهاي توسعه هرگز نمي‌توانند به عنوان سامانه‌هاي از پيش طراحي شده براي كشورها، آن‌ها را در مسير توسعه قرار دهند. به بيان ديگر هر كشوري بنا به شرايط داخلي خود و ملاحظات اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و سياسي بايد الگوي بومي مناسبي را براي خود طراحي نمايد. با توجه به اين‌كه الگوهاي توسعه مسير تاريخي و تكاملي خود را بر پاية دانش و تجربة انسان در برخورداري از يك اقتصاد و جامعه سالم و پيشرفته طي كرده‌اند و با در نظر گرفتن اين واقعيت كه صاحب‌نظران توسعه اكنون در رهيافت‌هاي خودمحور توسعه را تعالي و بهره‌مندي هر چه بيشتر انسان از توسعه مي‌دانند به نظر مي‌رسد كه الگوي توسعة انساني پس از انطباق با شرايط و مقتضيات اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي ايران در بين انديشمندان، صاحب‌منصبان سياسي و اجتماعي از مقبوليت بيشتري برخوردار باشد چرا كه باورها و ارزش‌هاي فرهنگي و ديني ايرانيان نيز با ساخت‌واره‌هاي اين الگو انطباق بيشتري دارد.

اكنون ايجاد زيرساخت‌هاي توسعه اجتماعي و انساني از اولويت‌هاي مهم دولت در دستيابي به اهداف خود مي‌باشد. حل مسائل و مشكلات بخش‌هاي اجتماعي و اصلاح اين بخش‌ها با استفاده از روش‌هاي علمي گام مهمي براي رسيدن به توسعة انساني پايدار محسوب مي‌شود كه زمينه مناسبي را براي كاهش فقر فراهم مي‌آورد. در دهة اخير كيفيت زندگي انسان‌ها در سراسر جهان مورد توجه محافل و نهادهاي بين‌المللي قرار گرفته و ميثاق‌هاي بين‌المللي زيادي در اين رابطه پديد آمده كه يكي از مهم‌ترين آن‌ها اجماع كشورهاي عضو سازمان ملل متحد در تحقق اهداف توسعة هزاره Millennum Development Goals است كه عنوان بحث بعدي مقاله اخير است.

2) كاهش فقر از ديدگاه اهداف توسعه هزاره (MDG: Millennum Development Goals)

توسعه هزاره از سوي رهبران 198 كشور در اجلاس سران سازمان ملل امضاء شد تا بدين وسيله تعهد و خواست ملت‌هايشان و نيز جامعه بين‌المللي را نسبت به دستيابي به اهداف توسعه هزاره تا سال 1394 (2015 ميلادي) قوياً مورد تاكيد قرار دهند. جمهوري اسلامي ايران «اعلامية هزاره» را امضاء كرده است. اهداف توسعه هزاره در مورد يك سلسله از اهداف زمان‌بندي شده و قابل اندازه‌گيري شامل مبارزه با فقر و گرسنگي، بيماري‌ها، بي‌سوادي، تخريب محيط‌زيست و نابرابري جنسيتي ونيز ايجاد يك مشاركت جهاني براي توسعه مي‌باشند. خلاصه‌اي از وضعيت اهداف توسعة هزاره شامل آرمان‌ها، اهداف و وضعيت نظارت و ارزيابي ايران در جداول شماره 1 و 2 آمده است. (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور،1384)

 

جدول1: وضعيت اهداف توسعة هزاره در يك نگاه

آرمان‌ها/ اهداف	“آيا آرمان‌ها و اهداف تحقق خواهند يافت			وضعيت حمايت ملي
	قوي	مناسب	ضعيف اما روبه بهبود	قوي	مناسب	ضعيف اما روبه بهبود
ريشه‌كني فقر و گرسنگي: به نصف رسانيدن جمعيت زير خط فقر و دچار گرسنگي تا سال 1393	þ				þ
دستيابي همگاني به آموزش ابتدايي: حصول اطمينان از دسترسي همة دختران و پسران به يك دورة كامل آموزش ابتدايي تا سال 1394		þ			þ
بهبود برابري جنسيتي و توانمندسازي زنان: از بين بردن نابرابري‌هاي جنسيتي در آموزش ابتدايي و متوسطه تا سال 1384 و در همة سطوح آموزش تا سال 1394		þ				þ
كاهش مرگ و مير كودكان: كاهش 3/2 مرگ‌ومير كودكان زير پنج‌ساله بين سال‌هاي 1369تا 1394	þ				þ
بهبود مادران در چهارچوب بهداشت باروري: كاهش 4/3 نرخ مرگ‌ومير مادران بين سال‌هاي 1369تا1394	þ				þ
مبارزه با اچ آي وي/ ايدز: نصف كردن افراد آلوده به اين بيماري تا سال 1394 و معكوس كردن روند گسترش آن			þ			þ
دستيابي به محيط زيست پايدار: يكپارچه كردن سياست‌هاي زيست محيطي در برنامه‌ها وسياست‌هاي توسعه كشور و معكوس كردن روند تخريب محيط زيست		þ			þ

مأخذ: سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، 1384: 14

جدول 2: ظرفيت نظارت وارزيابي آرمان‌هاي اهداف توسعة هزاره

آرمان	ظرفيت موجود براي
	جمع‌آوري داده‌ها			كيفيت جستجوي اطلاعات
	قوي	مناسب	ضعيف	قوي	مناسب	ضعيف
ريشه‌كني فقر و گرسنگي		þ			þ
دستيابي‌همگاني به آموزش‌ابتدايي		þ			þ
بهبود برابري جنسيتي		þ			þ
كاهش‌مرگ‌ومير كودكان		þ			þ
بهبود سلامت مادران در چهارچوب بهداشت‌باروري		þ			þ
مبارزه با اچ‌آي.وي/ايدز وسايربيماري‌ها		þ			þ
دستيابي به محيط‌زيست پايدار			þ			þ

 

رديابي آماري			كابرد داده‌ها در سياست‌گذاري			نظارت وارزيابي
قوي	مناسب	ضعيف	قوي	مناسب	ضعيف	قوي	مناسب	ضعيف
	þ				þ		þ
	þ			þ			þ
	þ			þ			þ
	þ		þ				þ
	þ		þ				þ
	þ			þ			þ
		þ			þ			þ

مأخذ: سازمان مديريت وبرنامه‌ريزي كشور،1384: 14

 

در اين گزارش درصد خانوارهاي زير خط فقر كه با درآمد كمتر از يك دلار بر حسب برابري قدرت خريد (PPP: Purchase Power Parity) در روز زندگي مي‌كنند از 24/2 درصد در سال 1374 به 62/0 درصد در سال 1381 كاهش زيادي يافته است^*؛ اما هنگامي اين شاخص براساس درآمد دو دلار در روز برآورد مي‌شود، كه برآورد واقع‌بينانه‌تري براي تعيين حداقل درآمد مورد نياز براي رهايي از فقر شديد در كشورهاي با درآمد متوسط وجود داشته باشد. در سال 1381 بيش از 6 درصد از جمعيت كشور دچار فقر شديد بوده‌اند. همچنين براساس اطلاعات اين گزارش خط فقر غذايي به عنوان جانشيني براي خط فقر ملي، از75/12 درصد در سال 1374 به 99/8 درصد در سال 1381 كاهش يافته است.

گزارش تهيه شده براي هر يك از 8 آرمان اهداف توسعه هزاره در چهار بخش:

الف) دستاوردهاي حاصله؛ ب) سياست‌ها و برنامه‌هاي توانمندساز؛

ج) چالش‌هاي عمده و همكاري‌هاي توسعه؛ و د) فرآيند رديابي، نظارت وارزيابي؛ مورد بررسي قرار گرفته است.

3) برآورد حجم فقر و تفاوت آن در استان‌هاي كشور

اولين مطالعات جامع مسئلة فقر در كشور از سوي زنده‌ياد دكتر حسين عظيمي بر اساس آمارهاي مصرف خانوارهاي شهري و روستايي ايران، طي سال‌هاي 54-1353 در موسسة برنامه‌ريزي ايران انجام و نتايج اوليه آن در گزارش ويژه‌اي به زبان انگليسي منتشر شد. (Azimi, 1977) در اين مطالعه ضمن بررسي تفصيلي ابعاد مختلف فقر و ارتباط آن با مسائل توسعه اقتصادي و الگوي توزيع درآمد، مشخص گرديد كه حجم فقر در ايران آن زمان، همان‌گونه كه از تحليل نظري مباحث توسعه اقتصادي نيز بر مي‌آيد بسيار گسترده است. خلاصة نتايج اين گزارش در زمينة حجم فقر در كشور به شرح زير است.

 

جدول 3: حجم جمعيت آسيب‌پذير درسال 1351: كمبود تغذيه‌اي در سطوح مختلف

(به ميليون نفر)

مناطق	موارد بسيار شديد كمبود تغذيه	موارد شديد كمبود تغذيه	موارد متوسط كمبود تغذيه	كل موارد
شهري	215/0	016/4	177/4	408/8
روستايي	553/0	314/2	280/3	147/6
كل	768/0	330/6	457/7	55/14

 

جمعيت كل كشور در سال 1351 معادل 8/30 ميليون نفر (9/17 ميليون نفر شهري و 9/12 ميليون نفر روستايي) برآورد گرديده است، بر مبناي برآوردهاي فوق حدود 47 درصد از جمعيت شهري و 48 درصد از جمعيت روستايي كشور در آن زمان دچار فقر بوده‌اند.

بررسي ديگر انجام شده در زمينه برآورد حجم فقر و محروميت كشور در سال 1367 بر اساس شاخص‌هاي تغذيه‌اي مسكن بيان‌گر اين است كه به ترتيب 7/3 ميليون خانوار و يا 2/15 ميليون نفر و 4/16 ميليون نفر از جمعيت كشور دچار فقر و محروميت مي‌باشند.

حجم فقر ومحروميت جامعه در سال 1367 حدوداً از نظر كميت مطلق معادل موارد كمبود تغذيه در سال 1351 برآورد گرديده است. اگر اين دو مفهوم قابل مقايسه باشند، بايد با توجه به افزايش شديد جمعيت طي اين دوره تاكيد كرد كه حجم نسبي فقر و محروميت در سال 1367 نسبت به سال 1351 شديداً كاهش يافته است. به عبارت ديگر در سال 1351 حدود 5/47 درصد از كل جمعيت كشور دچار فقر و محروميت بوده و اين رقم درسال 1367 به حدود 28 درصد كاهش يافته است. در هر حال، مسئلة عمده اين است كه جامعة ما در سال 1367 در شرايط جنگ تحميلي، تورم و ركود اقتصادي با حدود 15 ميليون نفر فقير و محروم در سطوح پايين زندگي مواجه بوده است و از آن‌جا كه حتي يك فرد فقير معادل يك دنيا فقير و محروميت است، نمي‌توان براي لحظه‌اي آسوده از كنار اين مشكل گذشت. (عظيمي، 220:1371)

در مجموعه مطالعات انجام شده از سوي دكتر پژويان در طرح «سيستم حمايتي از قشرهاي آسيب‌پذير» با استفاده از آمار و اطلاعات بودجة خانوار خط فقر و درصد خانوارهاي زير خط فقر تعيين شده است. در جدول شماره 4 اين محاسبات طي دورة 73-1362 آمده است. (پژويان، 55:1375)

 

جدول 4: خط فقر و درصد زير خط فقر در فاصله سال‌هاي 1362-1373      

عنوان	1362	1363	1369	1371	1372	1373
خط فقر شهري	136302	146819	155051	280815	358759	481995
درصد زير خط فقر	2/30	35	4/36	8/14	2/11	7/13

سرانة سالانه (ريال)

روند فقر در اقتصاد ايران و ارتباط نزديك آن با روند رشد اقتصادي و توزيع درآمد در بررسي مشخصات خانوارهاي فقير امكان اين رابطه را در قالب سهم بالاي خانوارهاي با سرپرست شاغل و قادر به فعاليت اقتصادي در ميان خانوارهاي فقير تاييد مي‌كند.

مطالعة ديگري در بررسي كمي رابطة بين فقر، توزيع درآمد و رشد اقتصادي به محاسبة كشش فقر نسبت به رشد و كشش فقر نسبت به توزيع درآمد مي‌پردازد و نشان مي‌دهد كه رشد اقتصادي در قالب مناسبات فعلي اقتصاد ايران توانايي كاهش فقر را دارد. بررسي درصد جمعيت زير خط فقر شهري و روستايي در جدول شماره 5 طي دورة 76-1369 آمده است. (سوري، 355:1377)

 

جدول 5: جمعيت شهري و روستايي زير خط فقر در دوره 76-1369

عنوان	1369	1370	1371	1372	1373	1374	1375	1376	1377
درصد جمعيت شهري زير خط فقر	5/14	7/15	2/15	4/14	14	8/14	3/15	2/14	5/14
درصدجمعيت روستايي زير خط فقر	5/18	3/18	18	4/16	6/15	9/16	2/16	9/15	6/16

اندازه‌گيري فقر در روستا نشان‌‌دهنده آن است كه روندي كاهنده تا سال 1373 و روند فزاينده در سال 74 و مجددا روندي كاهنده تا سال 1377 را شاهد بوده‌ايم.

شاخص نسبت خانوارهاي فقير شهري در سال 1373 به حداقل مي‌رسد و سپس در سال‌هاي 1374 تا 1377 افزايش مي‌يابد.

بررسي ديگر انجام شده مبين اين نكته است كه نسبت جمعيت زير خط فقر در مناطق شهري در سال 1374 در سناريوي نازل با سبد غذايي بسيار ارزان برابر با 5/36 درصد و با سبد غذايي تامين‌كننده، همان ميزان كالري (2500 كالري) ولي با كيفيتي كمي بالاتر برابر با 6/59 درصد برآورده گرديده است. (اخوي، 1375)

همچنين با استفاده از روش‌هاي روانتري و ارشانسكي خط فقر مطلق براي سال‌هاي 62 تا 69 محاسبه شده است و نتيجه گرفته شده كه 50 درصد از جمعيت شهري به كمبود مصرف كالري و 60 درصد به كمبود مصرف كالري و پروتئين دچارند. يافته‌هاي اين پژوهش نشان مي‌دهد كه 55 درصد از انرژي متابوليستي و 60 درصد از پروتئين مورد نياز شهرنشينان از نان تأمين مي‌شود. (حسن‌زاده، 1373)

ديني در مقالة تحقيقي «بررسي وضعيت فقر غذايي در ايران» با بررسي الگوي غذايي و تغييرات آن در سال‌هاي مختلف سبد غذايي را طي سال‌هاي 73-71 نامطلوب و افزايش روند سهم نان را در اين سبد ناشي از وخيم‌تر شدن وضع اقتصادي خانوار ارزيابي مي‌كند. محقق بر مبناي معيار تغذية نرمال و با در نظر گرفتن سهم يارانه‌هاي خوراكي نشان مي‌دهد كه 55 درصد از جامعه شهري و 65 درصد از جامعه روستايي در سال 1373 زير خط فقر قرار داشتند. (ديني، 1375)

گروه پژوهش آمارهاي اقتصادي با استفاده ازمعكوس ضريب انگل دهك اول درآمدي نشان داده كه 5/10 درصد ازخانوارهاي شهري در سال 1379 زير خط فقر مطلق بودند. بر پاية تحقيقات اين گروه با معيار نياز به حداقل كالري در روز (2176 كالري) 3/12 درصد از خانوارها، بر مبناي 2300 كالري در روز 1/14 درصد از خانوارها، بر مبناي 50 درصد ميانة مخارج 7/15 درصد از خانوارها، بر مبناي 66 درصد ميانة مخارج 7/26 درصد از خانوارها، بر مبناي 50 درصد ميانگين مخارج 7/28 درصد از خانوارها، بر مبناي 66 درصد ميانة مخارج 9/43 درصد از خانوارهاي و بر مبناي معكوس ضريب انگل كل 3/28 درصد از خانوارهاي شهري درسال 1379 زير خط فقر بودند.

جديدترين يافته‌هاي پژوهشي كه از سوي پژوهشكدة آمار ارائه شده است برآورد درصد خانوارهاي زير خط فقر بر اساس نياز به 2300 كالري را به شرح جدول شماره 6 ارائه نموده است. (مركز آمار ايران، 13:1383)

 

جدول 6: برآورد درصد خانوارهاي زير خط فقر بر اساس نياز به 2300 كالري طي سال‌هاي 82-1380 (درصد)

سال عنوان	1380	1381	1382
شهري	11	11	12
روستايي	5/11	10	10

 

ماحصل پژوهش‌هاي انجام شده مبين روند كاهنده حجم فقر بوده است هر چند گستردگي و پايداري فقر در ايران با وجود پيشرفت‌هاي علمي و تكنولوژيكي و اجراي برنامه‌هاي توسعه و توجه دولت همچنان پابرجا مي‌باشد.

سازمان‌هاي دولتي و غيردولتي متعددي در جامعة ما و به‌ويژه در سال‌هاي پس از انقلاب در جهت حمايت از محرومان و فقرا ايجاد شده كه به ارائة كمك‌هاي مستمر و موردي به اين قشر وسيع از جمعيت كشور اشتغال دارند. آمار و اطلاعات كمّي لازم در زمينة جمعيت و خانوار تحت پوشش تمامي اين سازمان‌ها و نهادها به‌ويژه نهادهاي غيررسمي در اختيار نيست. اما شواهد حاكي از گستردگي حجم عمليات نهادهاي غيررسمي (عمدتاً از طريق انواع امور خيريه مذهبي از جمله وقف، مراسم خاص، وجوهات شرعي و…) دارد. از آن‌جايي كه اطلاعات و آمار مربوط به خانوارها و جمعيت تحت پوشش كميتة امداد امام خميني(ره) و سازمان بهزيستي كشور در اختيار نگارنده است كه با فرض معادل بودن جمعيت و خانوار تحت پوشش ساير سازمان‌ها و نهادهاي كمك‌رساني معادل جمعيت تحت پوشش دستگاه‌ها فوق باشد. بر اين اساس محاسبات لازم صورت گرفته و برآورد مي‌گردد كه با توجه به 5/1 ميليون خانوار تحت پوشش كميته امداد امام‌خميني(ره) و 250 هزار خانوار تحت پوشش سازمان بهزيستي كشور مجموعاً به جمعيتي برابر 5750 هزار نفر مي‌رسد كه اين افراد عمدتاً از محروم‌ترين اقشار جامعه هستند بنابراين برآورد كل تعداد خانوارها به 5/3 ميليون خانوار با جمعيتي معادل 5/11 ميليون نفر معادل 8/16 درصد از جمعيت كشور در سال 1384 مي‌گردد.

اين سازمان‌ها و نهادها به دليل مشكلات مالي قادر به ارائة خدمات در سطح وسيع نيستند و از طرف ديگر بسياري از محرومان و فقرا به دلايل مختلف رواني، فرهنگي و اجتماعي از مراجعه به اين سازمان‌ها و نهادها خودداري مي‌كنند. لذا حجم جمعيت و خانوار تحت پوشش اين سازمان‌ها و نهادها مبين حداقل‌هاي مربوط به جمعيت فقير و محروم جامعه است.

همان‌طور كه ملاحظه گرديد پژوهش‌هاي مختلف فوق در تعيين خط فقر و درصد خانوارهاي زير خط فقر براي سال‌هاي مختلف و با استفاده از روش‌هاي مختلف صورت گرفته است. بديهي است تنوع ديدگاه‌ها، روش‌ها، داده‌ها، مباني محاسباتي و… در تعيين خط فقر از يك سو به يافته‌هاي متعدد و گاهي كاملاً متفاوت انجاميده و از سوي ديگر امكان بررسي‌هاي مقايسه‌اي و ارزيابي‌هاي عملياتي را محدود كرده است.

به هر حال با عنايت به اهميت ذاتي مطالعات علمي در حوزه‌هاي اجتماعي ـ اقتصادي به لحاظ تنوع و تكثر ديدگاه‌ها و روش‌ها به نظر مي‌رسد تعريف يك روش معين مبتني بر ديدگاهي فراگير كه در سطوح منطقه‌اي و جهاني كاربرد گسترده‌تر داشته باشد به لحاظ ايجاد امكان استفاده موثر از تجارب بين‌المللي و ا‌رزيابي‌هاي تطبيقي و افتراقي استراتژي‌هاي كاهش فقر در سطوح محلي، ملي، منطقه‌اي و جهاني ضروري است.

بررسي‌هاي انجام شده  نشان مي‌دهد كه در استان‌هاي كشور و مناطق شهري و روستايي هر استان در سال 1377 تفاوت چشمگيري در ميزان مصرف و نرخ فقر به چشم مي‌خورد. معمولاً فقر در هفت منطقه از نواحي مركزي ايران كه به لحاظ صنعتي توسعه‌يافته‌تر هستند و شهرهاي بزرگ‌تري دارند (تهران، اصفهان و قم) بسيار كمتر است. استان‌هاي ساحلي درياي خزر، 3 استان شمال غرب ايران و سه استان در حاشيه خليج‌فارس ميزان متوسطي از نرخ فقر را نشان مي‌دهند. استان‌هاي غربي، كه مناطق عشايرنشين سلسله كوه‌هاي زاگرس را دربرمي‌گيرد و استان‌هاي بياباني شرق ايران بيشترين ميزان فقر را نشان مي‌دهد. ميزان نرخ فقر به تفكيك استان و منطقه در سال 1377 در جدول شماره 7 آمده است. (بانك جهاني، 1377: 49)

 

جدول 7: نرخ فقر به تفكيك استان و منطقه، 1379

شهري				روستايي
استان	درصد جمعيت فقير از كل جمعيت شهري	شهري، تعداد فقرا (هزار نفر)	درصد از كل كشور	درصد جمعيت فقير از كل جمعيت روستايي	روستايي تعداد فقرا (هزار نفر)	درصد از كل كشور
مناطق مركزي	10	1853	33	19	996	13
استان مركزي	11	82	1	21	107	1
فارس	9	212	4	20	323	4
اصفهان	12	374	7	30	274	4
يزد	21	121	2	24	44	1
تهران	9	911	16	11	203	3
قم	14	126	2	6	4	0
قزوين	11	27	0	21	41	1
حاشيه خزر	15	452	8	28	917	12
گيلان	13	143	3	24	275	4
مازندران	12	154	3	17	226	3
گلستان	26	155	3	52	416	6
شمال شرقي	14	397	7	28	621	8
آذربايجان‌شرقي	12	250	4	29	382	5
زنجان	26	55	1	55	141	2
اردبيل	16	92	2	17	99	1

ادامه جدول 7

غرب	23	1375	24	36	1830	24
آذربايجان‌غربي	27	376	7	32	382	5
كرمانشاه	17	198	4	31	220	3
كردستان	22	170	3	49	319	4
همدان	32	272	5	41	354	5
چهارمحال	13	47	1	46	128	2
لرستان	22	198	4	34	229	3
ايلام	36	92	2	33	69	1
كهكيلويه	9	22	0	28	127	2
خليج‌فارس	13	459	8	31	748	10
خوزستان	13	325	6	28	413	6
بوشهر	19	82	1	42	137	2
هرمزگان	12	52	1	30	197	3
شرق	18	1049	19	46	2092	28
كرمان	18	186	3	43	400	5
خراسان	16	583	10	44	1089	15
سيستان	33	259	5	58	565	8
سمنان	6	20	0	25	38	1
كل مناطق	14	5640	100	32	7499	100

مأخذ: صالحي اصفهاني و سوري

 

در مقالة تحقيقي انجام شده با استفاده از روش «مدل مخارج خطي استون- گري» خط فقر در سال 1375 در استان سيستان و بلوچستان معادل 3923 ريال در روز محاسبه شده است. با استفاده از آمار درآمد وهزينه خانوار و شاخص قيمت‌ها، 1/72 درصد از جمعيت اين استان در سال 1379 فقير ارزيابي شده‌اند. (كشاورز، 1379)

4) كاهش فقر در قوانين و مصوبات مختلف كشور و بررسي‌هاي مرتبط با اين قوانين

در اصل 43 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به ريشه كن كردن فقر تاكيد شده است. در بخشي از اين اصل آمده است:

براي تأمين استقلال اقتصادي جامعه و ريشه كن كردن فقر و محروميت و برآوردن نيازهاي انسان در جريان رشد، با حفظ آزادگي او، اقتصاد جمهوري اسلامي بر اساس ضوابط زير استوار مي‌شود:

الف) تأمين نيازهاي اساسي: مسكن، خوراك، پوشاك، بهداشت، درمان، آموزش و پرورش و امكانات لازم براي تشكيل خانواده براي همه.

ب) تأمين شرايط و امكانات كار براي همه به منظور رسيدن به اشتغال كامل و قرار دادن وسايل كار در اختيار همة كساني كه قادر به كارند ولي وسايل كار ندارند، درشكل تعاوني از راه وام بدون بهره يا هر راه مشروع ديگر كه نه به تمركز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌هاي خاص منتهي شود و نه دولت را به صورت يك كارفرماي بزرگ مطلق در آورد…

همچنين در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي دربند «ك» ماده 1 به كاهش نابرابري و فقر به عنوان يك راه از راه‌هاي تحقق عدالت اجتماعي تاكيد شده است.

اولين گزارش در دورة برنامة دوم توسعه با عنوان «فقرزدايي در كشور جمهوري اسلامي ايران» به انضمام متن لايحة پيشنهادي كه در تيرماه 1375 از سوي سازمان برنامه و بودجه تهيه و ارائه گرديد. لايحه پيشنهادي به تصويب دولت وقت نرسيد. (سازمان برنامه و بودجه، 1375)

دومين گزارش با عنوان «برنامة مبارزه با فقر وافزايش درآمد خانواده‌هاي كم‌درآمد ـ به انضام متن مصوبه ـ در مهر ماه سال 1379 در دورة برنامة سوم توسعه از سوي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور تهيه و در اولين همايش «فقر درايران» كه در بهمن ماه 1379 دردانشگاه علوم بهزيستي و توان‌بخشي برگزار گرديد ارائه و مورد نقد و بررسي قرار گرفت و متن مصوبه پيشنهادي به تصويب هيأت دولت نرسيد. (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، 1379)

سومين گزارش در دورة برنامة چهارم توسعه با عنوان «سندكاهش فقر و هدفمند كردن يارانه‌ها» (هيأت دولت، 1384) به استناد ماده 95 قانون برنامة چهارم توسعه (قانون برنامة چهارم توسعه: 13) از سوي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و وزارت رفاه تأمين اجتماعي در مرداد ماه سال 1384 تهيه و به تصويب هيأت وزيران رسيده و ابلاغ گرديد. اين سند شامل 14 ماده، اهداف كيفي، اهداف كمي، سياست‌هاي اجرايي، شاخص‌ها، منابع مالي مورد نياز و دستگاه‌هاي اجرايي متولي مي‌باشد.

5) جمع‌بندي و نتيجه‌گيري

استراتژي‌هاي كاهش فقر در ايران با چالش‌هاي عمده‌اي مواجه‌اند. يكي از اين چالش‌ها كاهش ناهماهنگي و ناسازگاي عرصه‌هاي نظري است؛ به اين معني كه استراتژي‌ها برخواسته از دو دسته مطالعات‌اند:

الف) مطالعات نظري؛ ب) مطالعات اجرايي.

مطالعات نظري انجام شده عمدتاً از سوي دانشگاهيان وموسسات پژوهشي ارائه شده است. اين مطالعات عمدتاً فاقد استراتژي‌هاي اجرايي و يا در حد كلي راهكارهايي را ارايه داده‌اند. مطالعات اجرايي انجام شده در پي ارائه راه‌حل‌هاي كوتاه‌مدت با جهت‌گيري‌هاي خاص، بدون ارائه راهكارهاي تأمين منابع مالي و درصدد رفع عارضة ظاهري فقر بدون پديده‌شناسي به عنوان آثار توسعه‌نيافتگي بوده‌اند.

به نظر مي‌رسد با ايجاد شوراي تلفيقي علمي ـ تخصصي و دعوت از صاحب نظران برجسته، متخصصان داخلي و خارجي برپايه‌هاي قوي علمي و پژوهشي اين مطالعات براي تعبيين وضع موجود و چشم‌انداز آينده صورت گيرد. البته لازم به يادآوري است كه بسياري از كشورها در تهية سند ملي كاهش فقر از كارشناسان موسسات بين‌المللي نيز كمك مي‌گيرند. اين اقدام نه تنها به ايجاد تعامل قوي بين انديشمندان داخلي و خارجي و انتقال تجارب مفيد و دانش فراگير جهاني و روز آمد مي‌انجامد، بلكه در مقايسه و ارزيابي دقيق يافته‌هاي داخلي با كشورها و مناطق مختلف و ايجاد محيط علمي ـ تخصصي در مطالعات علمي و فني كاهش فقر بسيار موثر خواهد بود.

به منظور تحقق چشم‌انداز جمهوري اسلامي ايران درافق 1404 هجري شمسي مبني بر اين‌كه «ايران كشوري است توسعه يافته با جايگاه اول اقتصادي، علمي فناوري در سطح منطقه، با هويت اسلامي و انقلابي، الهام‌بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و موثر در روابط بين‌الملل»، يكي از ويژگي‌هاي جامعه ايراني در افق چشم‌انداز «برخورداري از سلامت، رفاه، امنيت غذايي، تأمين اجتماعي، فرصت‌هاي برابر، توزيع مناسب درآمد، نهاد مستحكم خانواده به دور از فقر، فساد و تبعيض و بهره‌مند از محيط زيست مطلوب» مي‌باشد و همچنين اجراي بندهاي 12^*و 13^** سياست‌هاي كلي برنامة چهارم در زمينة كاهش فقر و نابرابري به نظر مي‌رسد رعايت ملاحظات زير در طراحي و اجراي برنامه‌هاي كاهش فقر موثر و مفيد باشد:

الف) پيش‌بيني مكانيزم‌هاي لازم در ساختار نظام برنامه‌ريزي توسعه كشور براي كاهش و پيشگيري از فقر؛

ب) انجام مطالعات علمي به منظور بررسي علل، آثار و يافتن روش‌هاي كاهش فقر بر مبناي تجارب داخلي و بين‌المللي؛

ج) توجه خاص به حاشية شهرها، مناطق توسعه‌نيافته و گروه‌هاي خاص اجتماعي برمبناي طرح‌هاي ويژه كاهش فقر براي هر يك از آنان؛

د) ايجاد نظام پايش و ارزيابي كاهش فقر و اعلام نتايج به طور منظم در هر سال؛

هـ) اتخاذ تدابيرمناسب به منظور تقويت و گسترش مشاركت فقرا در كلية برنامه‌هاي كاهش فقر؛

و) طراحي و ايجاد فرصت‌هاي برابر و توانمندسازي فقرا و افراد در معرض فقر و ايجاد امنيت اجتماعي آنان به عنوان راهكارهاي اصلي مورد توجه و تأكيد قرار گيرد؛

ز) اجراي برنامه‌هاي جديد كاهش فقر به صورت آزمايشي در تعدادي از استان‌هاي كشور صورت گيرد و سپس در صورت موفقيت تعميم داده شود؛

ح) معيار هاي كارايي، اثر بخشي و پاسخگويي و شفافيت و آينده‌نگري در تدوين برنامه‌هاي كاهش فقر مورد نظر قرار گيرد؛

ط) بانك اطلاعاتي متخصصان حوزة مطالعات فقر و نابرابري فراهم گرديده و به طور مستمر وگسترده از آنان در بررسي‌ها و اقدامات برنامه‌هاي كاهش فقر استفاده مناسب به‌عمل آيد؛

ي) در دانشگاه علوم بهزيستي و توانبخشي «مركز مطالعات فقر و نابرابري» با حمايت وزارت رفاه و تأمين اجتماعي و سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور جهت ساماندهي مطالعات حوزة فقر و نابرابري ايجاد گردد.

 

 

1. اخوي، احمد. (1375)، آيا فقيران افزايش يافته‌اند؟ تحليل و بررسي اقتصادي فقر، تهران: موسسه مطالعات و پژوهش بازرگاني.
2. بانك جهاني، فقر در ايران. (1382)، روند ساختار (77-1365)، مترجمان صابر شيباني و منيرالسادات سيد كردستانچي، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، معاونت امور اجتماعي، دفتر امور تأمين اجتماعي، تهران .
3. حسن‌زاده، علي. (73- 72)، اثرات تعديل اقتصادي بر فقر، پايان‌نامه مقطع كارشناسي ارشد دانشكده اقتصاد علامه طباطبائي، استاد راهنما جمشيد پژويان. پايان‌نامه 247.
4. ديني تركمان، علي. (1375)، بررسي وضعيت فقر غذايي در ايران، تحليل و بررسي اقتصادي فقر.
5. 5. رئيس‌دانا، فريبرز. شادي‌طلب، ژاله. پيران، پرويز. (1379)، فقر در ايران، ويراستار رفيعي حسن، مدني قهفرخي سعيد، دانشگاه علوم بهزيستي و توانبخشي تهران.
6. سازمان برنامه و بودجه، معاونت امور اجتماعي. (1375)، گزارش طرح فقرزدايي در كشور جمهوري اسلامي ايران، تهران.
7. سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور. (1379)، برنامه مبارزه با فقر و افزايش درآمد خانوارهاي كم‌درآمد، به انضمام مصوبه، تهران.
8. سوري، داوود. (1378)، فقر، نابرابري و رشد اقتصادي ايران، تهران.
9. شيباني اصل، صابر. (1383)، نقدي بر گزارش آرمان‌ها و اهداف توسعه هزاره جمهوري اسلامي ايران، تهران.
10. عظيمي، حسين. (1378)، ايران امروز در آينه مباحث توسعه، تهران، دفتر نشر فرهنگ اسلامي.
11. عظيمي، حسين. (1371)، مدارهاي توسعه نيافتگي در اقتصاد ايران، تهران، نشرني.
12. قاسميان، سعيد. جباري، جبيب. بزرگزاده، ابراهيم. دهستاني، حسين. خليلي، اكرم. (1382)، برنامه‌ها و سياست‌هاي كاهش فقر در ايران، تهران، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور.
13. كشاروز حداد، غلامرضا. (1379)، گستره عمق فقر در سيستان و بلوچستان، مجموعه مقالات همايش شناخت استعدادهاي بازگاني ـ اقتصادي سازمان برنامه و بودجه، 21و 22 ارديبهشت.
14. مركز آمار ايران. (1383)، محاسبه فقر درايران طي سال‌هاي 82- 1380، مركز آمار ايران. تهران، پژوهشكده آمار.
15. نهج‌البلاغه حضرت علي(ع). (1381)، ترجمه محمد دشتي، قم، انتشارات مومنين.
16. هيأت دولت. (1384)، سند كاهش فقر و هدفمند كردن يارانه‌ها، تهران.

* دانشجوي دكتراي مديريت توسعه، مؤسسه عالي آموزش و پژوهش مديريت و برنامه‌ريزي كشور

S-Gasemiyan@mporg.ir

^* بررسي انجام شده از سوي دكتر شيباني (1383) خط فقر را با استفاده از مدل انگل براي سال 1379 ده برابر خط فقر برآورد شده به ميزان 72/9 درصد برآورد كرده است (شيباني، 4:1384) با توجه به ارائه نتايج مطالعات انجام شده در بخش دوم اين گزارش، انتخاب مدل مناسب با استفاده از اطلاعات و داده‌ها براي ارائه نتايج محاسبات مجدد بسيار ضروري مي‌نمايد. (Purchase Power Parity)

* بند12- تلاش درجهت تحقق عدالت اجتماعي و ايجاد فرصت‌هاي برابر و ارتقاء سطح شاخص‌هايي از قبيل آموزش، سلامت، تأمين غذا، افزايش درآمد سرانه و مبارزه با فساد.

^** بند13- ايجاد نظام جامع تأمين‌اجتماعي براي حمايت ازحقوق محرومان و مستضعفان و مبارزه با فقر و حمايت از نهاد‌هاي عمومي و موسسات و خيريه‌هاي مردمي با رعايت ملاحظات ديني و انقلابي.

http://www.uswr.ac.ir/SWQ/refah18/p4.htm