پایگاه علمی سعید سان دانلود رایگان مقالات علمی کنفرانس و ژورنال
به نام خدا
مسئولیت مدنی دولت در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران
مقدمه:
دولت برای رسیدن به اهداف خود، وظایف و تکالیفی را بر عهده دارد و برای تحقق آن اهداف، با به خدمت گرفت وسایل ، ابزار و نیروی انسانی که در اختیار دارد ، فعالیت گسترده ای در جامعه انجام می‌دهد. گستردگی فعالیت روزمره دولت با تمام سازمانهای عریض و طویلش در قوای سه‌گانه (مقننه، مجریه و قضائیه) و نیروهای مسلح ، در بسیاری از موارد با اشتباهات و تقصیرات کارکنان و در نتیجه ایراد خسارت به دیگر اشخاص حقیقی یا حقوقی همراه است. سئوالی که مطرح میشود این است که آیا دولت را می‌توان همانند اشخاص خصوصی، مسئول خسارات یا زیانهایی دانست که از اقدامات دولت یا کارکنانش ناشی شده است؟ در حقوق خصوصی، لزوم جبران خسارتی که برخلاف حق به دیگری وارد آمده است ، یکی از قواعد مسلم حقوقی می باشد که در تمام نظامهای حقوقی پذیرفته شده است. تا آنجا که در نظریه‌های جدید، به جای «حقوق مسئولیت» از «حقوق جبران خسارت» صحبت به میان می‌آید[1]. اصول حقوقی و عدالت اقتضاء دارد ، همان گونه که اشخاص حقیقی اگر خسارت و زیانی وارد آورند ، متحمل پرداخت خسارت می‌شوند؛ در مورد اشخاص حقوقی خواه دولت یا غیر آن نیز همین گونه عمل شود. اصل وحدت احکام شخص حقیقی و شخص حقوقی که در ماده 588 قانون تجارت انعکاس یافته ، موید آن است. این گرایش جدید، با قاعده فقهی «لا ضرر»[2] به مفهومی که هیچ ضرری نباید بدون جبران باقی بماند، هماهنگی کامل دارد. اما جای این سئوال باقی است که آیا در نظام حقوقی ایران، چنین مسئولیتی برای دولت پذیرفته شده است یا خیر؟ در چه مواردی کارمند خاطی باید شخصاً جوابگو باشد؟ و در چه مواردی خسارت از بیت‌المال پرداخت میشود؟ با توجه به اتفاقات روزمره‌ای که در ارکان مختلف دولت بویژه در نیروهای مسلح رخ می‌دهد، داشتن تصویری واضح از شرایط و حدود مسئولیت دولت از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. در این مقاله سعی شده است در حد امکان با بررسی مبانی و منابع حقوقی مسئولیت دولت و سازمانهای دولتی (به معنی عام)[3] ، در حد امکان پاسخ روشنی به سئوالهای فوق داده شود. البته مباحث راجع به مسئولیت مدنی دارای ابعاد مختلفی است. مباحثی از قبیل: مسئولیتهای قراردادی و غیر قراردادی، شروط زایل کننده یا تحدید کننده مسئولیت، تجزیه در اسباب مسئولیت یا تداخل مسبب و مباشر یا دخالت اسباب متعدد در ایجاد خسارت و اشکال زیانهای مادی و معنوی از مباحث مهمی هستند که هر یک فرصت و مقاله‌ی جداگانه‌ای را می‌طلبد. در این مقاله پس از بیان مختصری راجع به مبانی مسئولیت، به منابع قانونی مسئولیت مدنی در جمهوری اسلامی ایران اشاره خواهد شد.
مفهوم مسئولیت مدنی:
در نوشته‌های حقوقی، از عبارت «مسئولیت مدنی» تعریف یکسانی به چشم نمی‌خورد. گاهی این عبارت در معنای کلی و به مفهوم «مسئولیت حقوقی»، در برابر «مسئولیت کیفری» و «مسئولیت اخلاقی» استعمال شده است. در این مفهوم، همه عناوین الزامات خارج از قرارداد شامل غصب، اتلاف، تسبیب، استیفا، استفاده بلاجهت و اداره کردن مال غیر و خسارات حاصله از عدم اجرای تعهد و زیانهای ناشی از جرم زیر چتر عنوان کلی «مسئولیت مدنی» قرار می‌گیرند. ولی عده‌ای هم دایره مفهوم «مسئولیت مدنی» را محدودتر از این می‌بینند و برای برخی الزامهای خارج از قرارداد مثل غصب و اسیفاء و استفاده بلاجهت و اداره کردن مال غیر بحث مستقلی را مطرح نموده‌اند[4].
عبارت «مسئولیت مدنی»، در قانون تعریف نشده است. اما در ماده 1 قانون مسئولیت مدنی مصوب 1339 آمده است: «هر کس بدون مجوز قانونی عمداً یا در نتیجه بی احتیاطی به جان یا سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت تجارتی یا به هر حق دیگر که به موجب قانون برای افراد ایجاد گردیده لطمه ای وارد نماید که موجب ضرر مادی یا معنوی دیگری شود مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود می باشد». از این رو گفته میشود در هر مورد که شخص ناگزیر از جبران خسارت دیگری باشد، در برابر او مسئولیت مدنی دارد[5]. این تعریف هم آنقدر کلی است که شامل تمام شقوق الزامات ناشی از عقد، شبه عقد، جرم، و شبه جرم میشود. اما در این مقاله، صرف نظر از مشکلاتی که در ارائه تعریفی جامع از «مسئولیت مدنی» وجود دارد، بیشتر به مواردی توجه شده است که دولت، خارج از الزامهای قراردادی به اشخاص حقیقی یا حقوقی خسارت و زیان وارد کرده باشد.
مبانی مسئولیت:
قواعدی همچون: لاضرر، اتلاف، تسبیب، ضمان ید و ضمان غرور از مهمترین مبانی مسئولیت در فقه بشمار می‌روند. ماحصل این قواعد آن است که از دیدگاه اسلامی:
هیچ ضرری نباید بدون جبران بماند (لا ضرر و لا ضرار فی‌السلام)،
هر کس مال دیگری را تلف کند مسئول جبران آن است (من اتلف مال الغیر فهو له ضامن)،
هر کس بر مال دیگری مستولی شود، ضامن نقص و تلف آن است ( علی الید ما اخذت حتی تؤدیه)،
هر کس دیگری را به امری مغرور کند و از این راه زیانی به او برساند باید جبران خسارت نماید (المغرور یرجع الی من غره)،
و بطور کلی آنچه از مبانی مسئولیت در حقوق اسلام استنباط میشود آنست که، هیچ زیانی نباید بدون جبران باقی بماند. همینکه زیان وارد شده ناروا و قابل انتساب به فعل زیانبار شخصی باشد، از نظر فقه اسلامی، آن شخص مسئول جبران خسارت وارده به زیان دیده می‌باشد. در این فرمول کلی فرقی نمی‌کند که عامل زیان، شخص حقیقی باشد یا حقوقی؛ دولتی باشد یا غیر دولتی، موضوع خسارت از اموال باشد یا از ابدان؛ عین باشد یا منفعت. همینکه از نظر عرف بتوان اضرار ناروایی را به کسی نسبت داد، او ضامن جبران خسارت است[6].
اما در متون کلاسیک و حقوق عرفی، تئوری‌هایی که به عنوان مبنای مسئولیت مدنی مطرح شده اند، حول دو نظریه اصلی «تقصیر» و «خطر» تمرکز یافته است. اگر برای دولتها نیز همانند سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی، مسئولیتی فرض شود، با همین مبانی قابل توجیه و اثبات است. لذا، قبل از بررسی منابع حقوقی مسئولیت مدنی دولت در حقوق ایران، مختصری در باب دو نظریه مشهور «تقصیر» و «خطر» توضیحاتی داده میشود.
الف – نظریه تقصیر: براساس این نظریه، مسئولیت مدنی صرفاً در صورتی قابل طرح و انتساب است که وارد کننده خسارت در انجام عمل خسارت بار و زیان‌آور، مرتکب تقصیری شده باشد. ملاک در این مسئولیت سنجش اخلاقی رفتار مباشر خسارت است که اگر از نظر اجتماع، انحراف و تجاوز از رفتاری باشد که برای حفظ حقوق دیگران لازم است ، وی ملزم به ترمیم خسارت است و اگر از نظر اخلاقی رفتار وی عاری از سرزنش باشد، ضمانی به عهده او نیست. بر طبق نظریه تقصیر تنها دلیلی که میتواند مسئولیت کسی را نسبت به جبران خسارت توجیه کند، وجود رابطه علیت بین تقصیر او و ضرر وارده است. تئوری تقصیر، خود بر مبنای دیگری استوار است؛ و آن اینست که اندیشه جبران خسارت از آرمانهای کهن اخلاقی و انسانیت است. اخلاق به انسان می‌آموزد که خسارت ناشی از گناه باید جبران شود و توبه زمانی انسان خاطی را آسوده خاطر می‌کند که زیانهای ناشی از کار خود را جبران کند[7].
ب – نظریه خطر: تا اواخر قرن نوزدهم، علمای حقوق فقط عنصر تقصیر را لازمه ایجاد مسئولیت مدنی میدانستند . اما توسعه قابل توجه ماشینیسم (Machinisme) جان بشر را بطور بی سابقه ای تهدید نمود. بالنتیجه حقوق دانان و محاکم متوجه آن شدند که با یک سیستم حقوقی که منحصر بر مسئولیت مبتنی بر تقصیر باشد بی عدالتی های زیادی بوجود خواهد آمد. لذا این فکر بوجود آمد که در برخی موارد بدون تقصیر هم مسئولیت ایجاد شود. به نظر این گروه، در دنیای صنعتی مواردی پیش می آید که نمی توان گفت که تقصیر خوانده سبب وقوع زیان بوده است، زیرا نمی توان به طور قطع ادعا نمود که هر گاه تقصیر وی نبود، ضرر هم واقع نمی شد. در این فرضیه گفته میشود که، هر کسی که به فعالیتی بپردازد، محیط خطرناکی را برای دیگران بوجود می‌آورد و چنین کسی که از این محیط منتفع میشود، باید زیانهای ناشی از آنرا نیز جبران کند. به عبارت دیگر برای مسئول دانستن شخص نیازی نیست که او در انجام عمل خسارت بار حتماً مرتکب تقصیری شده باشد، بلکه همینکه از عمل خطر آفرین او، خسارتی ببار آید، خواه در انجام آن عمل مرتکب تقصیری شده یا نشده باشد، مسئول بوده و باید خسارت وارده را جبران نماید.
نظریه خطر، به جهت آنکه خوانده را حتی بدون تقصیر و رفتار قابل سرزنشی مسئول می‌شناسد، مورد انتقاد قرار گرفته است. در انتقاد از نظریه خطر گفته میشود: «آثار هیچیک از اعمال انسان تنها دامنگیر خود او نمی‌شود و بازتابهایی در باره دیگران نیز دارد؛ به جمعی سود می‌رساند و برای دیگران زیانبار است. ولی این آثار نتیجه قهری زندگی اجتماعی است. در جنگ بزرگ زندگی هیچ کس نمی‌تواند به خود ببالد که به دیگران زیانی نرسانده است. تمام برتریهای مادی و معنوی به بهای تضرر دیگری به دست می‌آید. این ستیز دائمی ناشی از طبیعت زندگی است. پس نمی‌توان اضرار به دیگری را به تنهایی سبب ایجاد تعهد برای جبران آن شناخت»[8]. از این رو عده‌ای با قرار دادن کار نامتعارف به عنوان مبنای مسئولیت، سعی کرده‌اند نظریات «تقصیر» و «خطر» را تعدیل کنند. در واقع «کار نامتعارف» ضمن اینکه به شدت و غلظت «تقصیر» نیست، نوعی بی مبالاتی است و گامی در جهت نظریه ایجاد خطر و نظریه‌ای بینابین و مختلط می‌باشد[9]. در ماده 132 قانون مدنی آمده است: «کسی نمی‌تواند در ملک خود تصرفی کند که مستلزم تضرر همسایه شود مگر تصرفی به قدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از خودباشد» . این ماده بر این نکته تاکید دارد که اعمال حق به زیان دیگری، در صورتی موجب مسئولیت است که بر خلاف متعارف باشد. در مقررات جدید مثل قانون کار، اگر چه بر جبران خسارت وارد شده به کارگر تکیه میشود، ولی به پیروی از نظریه سنتی، با توسعه وظایف کارفرما در فراهم کردن وسایل ایمنی، آموزش و نظارت، مسئولیت مدنی کارفرما به نحوی با تقصیر و خطای او پیوند خورده است. در ماده 12قانون مسئولیت مدنی بر پایه تئوری « خطر » آمده است « کارفرمایانی که مشمول قانون کار هستند مسئول جبران خساراتی می باشند که از طرف کارکنان اداری و یا کارگران آنان در حین انجام کار یا به مناسبت آن وارد شده است مگر این که محرز شود تمام احتیاطهایی که اوضاع و احوال قضیه ایجاب می نموده به عمل آورده و یا این که اگر احتیاط های مزبور را به عمل می آورند باز هم جلوگیری از ورود زیان مقدور نمی بود». به موجب ماده 91 قانون کار جمهوری اسلامی ایران «کارفرمایان و مسئولان کلیه واحدهای موضوع ماده 85 این قانون مکلفند براساس مصوبات شورایعالی حفاظت فنی برای تامین حفاظت و سلامت و بهداشت کارگران در محیط کار وسایل و امانات لازم را تهیه و در اختیار آنان قرارداده و چگونگی کاربرد وسایل فوق الذکر را به آنان بیاموزند و در خصوص رعایت مقررات حفاظتی و بهداشتی نظارت نمایند». در ماده 95این قانون در حالیکه مسئولیت اجرای مقررات و ضوابط فنی و بهداشت کار بر عهده کارفرما یا مسئولین واحدهای مربوط گذاشته شده است؛ ولی در تبصره 2 این ماده آمده است: «چنانچه کارفرما یا مدیران واحدهای موضوع 85 این قانون برای حفاظت فنی و بهداشت کار وسایل و امکانات لازم را در اختیار کارگر قرار داده باشند و کارگر با وجود آموزشهای لازم و تذکرات قبلی بدون توجه به دستورالعمل و مقررات موجود از آنها استفاده ننماید کارفرما مسئولیتی نخواهد داشت». این تمهیدات بیانگر آن است که در بسیاری از موارد که از نظریه خطر پیروی شده ، به گونه‌ای به تقصیر یا ترک وظیفه خوانده نیز توجه شده است.
با این حال مواردی هم دیده میشود که بدون انتساب فعل یا ترک فعل یا رفتار غیر متعارفی، شخص قانوناً مسئول جبران خسارت شناخته میشود. نمونه بارز آن، ماده 1 قانون بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسائل نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث می‌باشد. به موجب این ماده «کلیه دارندگان وسائل نقلیه موتوری زمینی و انواع یدک و تریلر متصل به وسائل مزبور و قطارهای راه آهن اعم از این که اشخاص حقیقی یا حقوقی باشند مسئول جبران خسارات بدنی و مالی هستند که در اثر حوادث وسائل نقلیه مزبور و یا محمولات آنها به اشخاص ثالث وارد شود». اما در پاسخ به ایرادی که بر نظریه خطر مطرح شد، عده‌ای نظریه تضمین حق را مطرح کرده‌اند. به موجب این نظریه مبنای مسئولیت در چنین مواردی تضمین قانونگذار است. زیرا هر کس حق دارد در جامعه سالم زندگی کند و از اموال خود سود ببرد و قانون از این حق حمایت می‌کند. اگر چه محکوم کردن کسی که خطایی مرتکب نشده، محکوم کردن بیگناه است؛ ولی قربانی حادثه نیز بیگناه است و محروم ساختن او از جبران خسارت نیز محکوم کردن بیگناه است. مطابق این نظریه، مسئله شناسایی مسئولیت مدنی اشخاص در واقع مسئله مربوط به رفع تزاحم بین حق زیان دیده و آزادی مالک شیء است که باید به نفع زیان دیده حل شود. البته نه در همه موارد ؛ بلکه در جایی که اعمال حق با اضرار به دیگری ملازمه نداشته باشد[10].
منابع مسئولیت مدنی دولت
در متون فقهی، بحث عمده‌ای در باب مسئولیت مدنی دولت مطرح نشده است. دلیل این نقص شاید به خاطر آن باشد که سازمان دولت به شکل امروزی، نهاد نوپایی است و کمتر مجال بحث در این زمینه فراهم شده است. تنها موردی که می‌توان به رد پای مسئولیت دولت در متون فقهی به آن اشاره کرد، مسئله مربوط به تقصیر و خطای قاضی است. فقهای امامیه معتقدند که هر گاه ضرری از حکم قاضی متوجه جان یا مال کسی گردد، در صورتی که قاضی، در استنباط یا اجتهاد دچار خطا و اشتباهی شده باشد ، جبران خسارت بر عهده بیت المال است؛ ولی اگر ضرر به دلیل تقصیر قاضی باشد، ضمان یا پرداخت دیه بر عهده خود قاضی است[11]. شهید ثانی در کتاب ” مسالک الافهام ” می فرمایند : «اگر قاضی در حکمی که راجع به اموال یا قصاص اشخاص می دهد، با وجود تلاش زیاد خطا کند، مسئولیت و ضمان تلف بر عهده بیت المال می باشد نه دارایی شخصی او».[12] ایشان در ”شرح لمعه” بر تقصیر قاضی در فرضی که تخطی از واجبات امر قضا نماید ، صحه گذاشته و حتی اگر سوءنیت او احراز نشود ، قضاوت در حال عصبانیت یا پرخاشگری را از موجبات مسئولیت قاضی بر مبنای تقصیر او دانسته اند[13].
قانون اساسی: در اصل یکصد و هفتاد و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به پیروی از سابقه موضوع در فقه فقط به مسئله تقصیر و اشتباه قاضی اشاره شده و در مورد سایر ارکان و کارکنان دولت حکمی پیش بینی نشده است. به موجب این اصل، «هرگاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضی در موضوع یا در حکم یا در تطبیق حکم بر مورد خاص، ضرر مادی یا معنوی متوجه کسی گردد در صورت تقصیر, مقصر طبق موازین اسلامی ضامن است و در غیر این صورت خسارت به وسیله دولت جبران می شود, و در هر حال از متهم اعاده حیثیت می‌گردد». اگر چه این اصل فقط در خصوص تقصیر و اشتباه قضات بیان شده است، ولی با توجه به مبانی مسئولیت در اسلام و تئوری‌هایی که گفته شد، باید معتقد باشیم که در اساس مسئولیت دولت، فرقی بین قضات و سایر عمال دولت نیست.
قانون مجازات اسلامی: مواد 57 و 58 قانون مجازات اسلامی به نحوی با موضوع بحث ما مربوط میشود. در ماده 57 این قانون آمده است: «هرگاه به امر غیرقانونی یکی از مقامات رسمی جرمی واقع شود آمر و مامور به مجازات مقرر در قانون محکوم می شوند ولی ماموری که امر آمر را به علت اشتباه قابل قبول و به تصور اینکه قانونی است اجراء کرده باشد ، فقط به پرداخت دیه یا ضمان مالی محکوم خواهد شد» در ماده 58 ، مفاد اصل 171 قانون اساسی به این شرح تکرار شده است: «هرگاه در اثر تقصیر یا اشتباه قاضی در موضوع یا در تطبیق حکم بر مورد خاص، ضرر مادی یا معنوی، متوجه کسی گردد، در مورد ضرر مادی در صورت تقصیر مقصر طبق موازین اسلامی ضامن است و در غیر اینصورت خسارات بوسیله دولت جبران میشود و در مورد ضرر معنوی چنانچه تقصیر یا اشتباه قاضی موجب هتک حیثیت از کسی گردد، باید نسبت به اعاده حیثیت او اقدام شود».
اولین سئوالی که از توجه به مواد 57 و 58 به ذهن متبادر میشود این است که ، چه تفاوتی در اشتباه قاضی و خطای سایر مقامات و مامورین دولت وجود دارد؟ این سئوال از آنجا ناشی میشود که در ماده 57 ظاهر حکم این است که در صورت احراز اشتباه قابل قبول از طرف مامور، وی فقط از مجازات معاف خواهد شد؛ ولی به هر حال موجب برائت مرتکب از مسئولیت مدنی نمی‌گردد. در حالی که در مورد اشتباه قاضی، ظاهراً به گونه دیگری بیان شده و آن این است که قاضی فقط در صورتی ضامن زیان مالی خواهد بود که مرتکب تقصیر شده باشد. در توجیه این مطلب شاید گفته شود که کار قضاوت مشکل‌تر و احتمال خطا و اشتباه در آن، به مراتب بیشتر از کار دیگر مقامات و مامورین دولت است. به لحاظ شرایط خاص این مسئولیت و اینکه در عالم ماده امکان کشف واقعیت ممکن نیست و قاضی ناگزیر است که به ظاهر و بر اساس ادله‌ای که طرفین ارائه می‌دهند، حکم کند، لذا قاضی نباید جز در مواردی که تقصیری متوجه اوست، ضامن زیان ناشی از اشتباهش باشد.
هر چند در مقام و موقعیت پر مخاطره قضاوت تردیدی نیست؛ اما از منطوق ماده 57 قانون مجازات اسلامی نمی‌توان چنین برداشتی را داشت که مامور دولت از نظر مسئولیت مدنی در هر حال باید پاسخگوباشد و دولت در قبال اقدامات اشتباه‌آمیز کارکنانش هیچگونه مسئولیتی ندارد. زیرا، از ماده 57 قانون مجازات اسلامی که در باب چهارم ذیل عنوان حدود مسئولیت جزایی بیان شده و در مقام تبیین یکی از علل رافع مسئولیت جزایی آمده است؛ نباید تفسیری بیش از موضوع خود ارائه کرد. اگر چه این ماده می‌توانست به نحو مطلوب‌تری تنظیم شود، ولی ضعف نگارش نباید موجب برداشتی فراتر از محدوده حقوق جزا گردد. از طرف دیگر، اشاره به دو جنبه حدود مسئولیت جزایی و ضمان مالی ناشی از تقصیر و اشتباه قاضی در ماده 58 این قانون ، بیشتر به خاطر تبعیت از سابقه موضوع در متون فقهی است. در منابع فقهی حدود مسئولیت جزایی و مدنی ناشی از اشتباه و تقصیر قاضی، ذیل یک عنوان مطرح شده است. لذا برای تعیین حدود مسئولیت مدنی کارکنان دولت و مواردی که دولت باید جوابگوی اقدامات خلاف قانون کارکنانش باشد، لازم است به مقررات مربوط به قواعد عمومی مسئولیت مراجعه شود. اما به هر حال این تفسیر از ضعف قانون نمی‌کاهد.
مورد دیگری که از قانون مجازات اسلامی برای مسئولیت مدنی دولت می‌توان استناد کرد؛ مواد 312 و313 این قانون می‌باشد. به موجب ماده 312 قانون مذکور «هرگاه جانی دارای عاقله نباشد یا عاقله او نتواند دیه را در مدت سه سال بپردازد، دیه از بیت‌المال پرداخت میشود» مطابق ماده 313 همین قانون «دیه عمد و شبه عمد بر جانی است، لیکن اگر فرار کند از مال او گرفته میشود و اگر مالی نداشته باشد از بستگان نزدیک او با رعایت الاقرب فالاقرب گرفته میشود و اگر بستگانی نداشت یا تمکن نداشتند، دیه از بیت المال داده میشود» بنابراین، مرتکب در خطاء محض فارغ از مسئولیت است و پرداخت دیه مقتول بر عهده عاقله اوست و اگر عاقله‌ای نباشد، دولت باید از بیت‌المال دیه را بپردازد. این مسئولیت، شاید بارزترین شکل مسئولیت بدون تقصیر باشد که بر عهده دولت قرار می‌گیرد. همچنین، در صورتی که جانی فرار کند و بواسطه نداشتن مال یا بستگان یا عدم تمکن آنها، امکان پرداخت دیه به اولیاء دم نباشد، دیه از بیت‌المال پرداخت میشود. زیرا نه تنها خون هیچ مسلمانی نباید هدر رود، بلکه این حکم چه بسا از ضرورتهای اجتماعی و به خاطر مسئولیت کلی دولت در حفظ امنیت و جان اشخاص و جلوگیری از فرار متهمان و اجرای عدالت باشد. وقتی دولت این وظیفه را انجام نداده، باید مسئولیت خود را با پرداخت دیه از بیت‌المال بجا آورد[14].
قانون مسئولیت مدنی: یکی از آثار حکومت قانون ، حاکمیت آن بر اعمال و اقدامات قدرت است که نتیجه آن مسئولیت دولت در برابر زیانهایی است که در رهگذر فعالیتها و اقداماتش به دیگران می رساند[15]. این جنبه زیبا از قانون، مورد توجه قانونگذار قرار گرفته و تا حدودی، شرایط مسئولیت مدنی دولت و نهادها و سازمانهای دولتی، در ماده 11 قانون مسئولیت مدنی مصوب 7/2/1339 پیش بینی شده است. به موجب این ماده «کارمندان دولت و شهرداری و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی، خسارتی به اشخاص وارد نمایند، شخصاً مسئول جبران خسارات وارده می‌باشند. ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و موسسات مزبور باشد، در اینصورت جبران خسارت، به عهده اداره یا موسسه مربوطه است. ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت هر گاه اقداماتی که برحسب ضرورت برای تامین منافع اجتماعی طبق قانون بعمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود». با توجه به منطوق و روح حاکم بر این ماده، توضیح سه نکته ضروری به نظر می‌رسد: اول اینکه، مبنای مسئولیت در این ماده بر نظریه تقصیر استوار شده و تقصیر شخصی از تقصیر دولتی تفکیک گردیده است. به این معنا که اگر خسارت و زیان به اشخاص ناشی از تقصیر شخصی کارمند یا مامور دولت باشد، خود او باید مسئول و پاسخگوی تقصیر شخصی‌اش باشد. اما اگر ایجاد خسارت و زیان مستند به عمل کارمند نباشد، بلکه به دلیل نقص وسایل و ابزار کار باشد، در این صورت مسئولیت آن بر عهده اداره یا موسسه مربوطه است. این در حالی است که در ماده12 قانون مسئولیت مدنی، کارفرمایان مشمول قانون کار، مسئول اعمال کارکنان خود شناخته شده‌اند. دوم اینکه، مسئولیت دولت فقط شامل اعمال تصدی‌گری آن میشود و در اعمال حاکمیت[16]، هر چند موجب زیان عده‌ای باشد، مسئولیتی بر عهده دولت نیست. مثلاً قوه مقننه قانونی را تصویب می‌کند که عده‌ای از آن منتفع می‌شوند و بسیاری هم از رهگذر آن قانون متضرر می‌گردند. لذا عمل قانونگذاری که از مصادیق بارز اعمال حاکمیت است، ولو اینکه باعث زیان و خسارت عده‌ای شود، هر چند از نظر حقوق بین‌الملل ممکن است دولت مسئول شناخته شود، ولی از نظر حقوق داخلی موجب مسئولیت مدنی دولت نمی‌گردد. زیرا همانطور که در مبانی مسئولیت گفته شد، اینگونه خسارتها از آثار و نتایج قهری زندگی اجتماعی می‌باشد. اقدامات دولت در زمان جنگ از قبیل: اشغال اراضی، تخریب زمینها، کشته و مجروح شدن افراد نظامی یا غیر نظامی در صحنه‌های جنگ و پشت جبهه، از مصادیق اعمال حامیت برای دفاع از کیان کشور محسوب است که مسئولیت مدنی دولت در آن راه ندارد. مطلب سوم این است که، در ماده 11 قانون مسئولیت مدنی نسبت به حالتی که زیان وارده ناشی از تقصیر کارمند و مامور دولت و همچنین مربوط به نقص وسایل اداره نباشد، یا خسارت ناشی از سوء مدیریت و تدبیر باشد، حکمی ندارد. لذا در اینگونه موارد باید بر اساس اصول کلی مسئولیت و عندالزوم با مراجعه به قوانین خاص دیگر به موضوع رسیدگی شود. اینگونه ابهامات است که کار قضاوت را در باب مسئولیت مدنی دولت مشکل‌تر می‌کند.
ماده 12 قانون مسئولیت مدنی، دایره مسئولیت کارفرمایان مشمول قانون کار نسبت به اعمال کارکنان خود را بیش از آنچه در ماده 11 پیش بینی شده، تعیین کرده است. در حالی که در ماده 11 قانون مسئولیت مدنی، مسئولیت بر نظریه تقصیر استوار شده است؛ به موجب ماده 12، «کارفرمایانی که مشمول قانون کار هستند مسئول جبران خساراتی می باشند که از طرف کارکنان اداری و یا کارگران آنان در حین انجام کار یا به مناسبت آن وارد شده است مگر این که محرز شود تمام احتیاطهایی که اوضاع و احوال قضیه ایجاب می نموده به عمل آورده و یا این که اگر احتیاطهای مزبور را به عمل می آورند باز هم جلوگیری از ورود زیان مقدور نمی بود. کارفرما می تواند به واردکننده خسارت در صورتی که مطابق قانون مسئول شناخته شود مراجعه نماید». در مورد ماده 12 ذکر دو نکته ضروری است: اول، اینکه، اگر چه بخش عمده‌ای از دستگاههای دولتی با داشتن مقررات استخدامی خاص، از شمول قانون کار خارج هستند، با این حال سازمانهای متعددی وجود دارند که از قانون کار تبعیت می‌کنند. دوم اینکه، نباید تصور شود که جون مسئولیت دولت در ماده 11 تبیین شده و از نظر قانون گذاری صحیح نیست، بخشی از مسئولیت دولت در ماده‌ای و بخش دیگری از آن، با شرایط خاص، در ماده جداگانه مقرر شود، پس مفاد ماده 12 نسبت به ارکان دولت و دستگاههای دولتی قابل اعمال نیست. زیرا. قابل استناد ندانستن مفاد این ماده نسبت به دولت، نه تنها مسئولیت بخش زیادی از ارکان و سازمانهای دولتی را که مشمول قانون کار هستند، نادیده می‌گیرد، بلکه موجب تبعیض در حقوق مسئولیت دولتی و خصوصی می‌گردد. قانون شمول مقررات قانون کار و حفاظت فنی و بهداشت کار در مورد کارکنان و اتباع خارجی نهادهای انقلاب و موسساتی که تولیدات غیر تسلیحاتی دارند نیز، موید این مطلب است که کلیه قوانین و مقررات مربوط به حفاظت فنی و بهداشت کار، در مورد آن دسته از کارکنانی که در نهادهای انقلاب به کار اشتغال دارند و مشمول مقررات استخدامی خاص نمی باشند، لازم الاجرا است. به موجب تبصره یک این قانون، کارکنان واحدهای تولیدی ، صنعتی و خدماتی وابسته به نهادهای انقلاب و یا سایر موسسات که تولیدات غیر تسلیحاتی دارند، مشمول کلیه مقررات قانون کار خواهند بود. بنابراین مسئولیتهایی که در قانون کار نسبت به حوادث ناشی از کار برای کارفرمایان مقرر شده است، شامل کارفرمای دولتی نیز میشود. از این رو، بخشی از مسئولیت مدنی دولت را باید در قانون کار جستجو کرد.
قانون کار: مطابق ماده 95 قانون کار «مسئولیت اجرای مقررات و ضوابط فنی و بهداشت کار بر عهده کارفرما یا مسئولین واحدهای موضوع ذکر شده در ماده 85 این قانون خواهدبود. هرگاه بر اثر عدم رعایت مقررات مذکور از سوی کارفرما یا مسئولین واحد ، حادثه ای رخ دهد ، شخص کارفرما یا مسئول مذکور از نظر کیفری و حقوقی و نیز مجازاتهای مندرج در این قانون مسئول است». البته از نظر کیفری شخص حقیقی، یعنی همان مسئول واحد مربوطه یا شخصی که در اجرای وظیفه قصور کرده‌است، تحت تعقیب قرار می‌گیرد. ولی تعقیب کیفری شخص خاطی رافع مسئولیت کارفرما که ممکن است دولت یا دستگاه و سازمان دولتی باشد، نیست. هر چند کارفرما نیز به نوبه خود حق دارد به استناد قسمت آخر ماده 12 قانون مسئولیت مدنی خسارت وارده را از کسی که مرتکب خطا و تقصیر شده است مطالبه نماید. البته به موجب تبصره 2 این ماده، چنانچه کارفرما یا مدیران واحدهای مربوطه برای حفاظت فنی و بهداشت کار وسایل و امکانات لازم را در اختیار کارگر قرار داده باشند و کارگر با وجود آموزشهای لازم و تذکرات قبلی بدون توجه به دستورالعمل و مقررات موجود از آنها استفاده ننماید، کارفرما مسئولیتی نخواهد داشت. اشکالی که باقی می‌ماند این است که در یک سازمان دولتی ممکن است به خاطر وجود دو دسته از کارکنان (عده‌ای مشمول قانون کار و عده‌ای دیگر مشمول قانون خاص)، تعیین حدود و شرایط مسئولیت دولت با ابهام مواجه شود.
قانون بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسائل نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث: غالباً اینگونه تصور میشود که در حوادث رانندگی فقط راننده مقصر مسئول خسارتهای مالی و بدنی زیان دیدگان حادثه است. در حالی که نه تنها راننده‌ی مقصر، بلکه دارندگان (مالکین) وسایل نقلیه اعم از اشخاص حقیقی یا حقوقی، خواه دولتی یا غیر دولتی نیز در مقابل اشخاص ثالث مسئول خسارتهای مالی یا بدنی زیان دیدگان می‌باشند. فرض کنید وسیله نقلیه متعلق به نیروهای مسلح به دست سربازی سپرده میشود تا ماموریتهای اداری را انجام دهد. در حادثه‌ای ممکن است به علت تقصیر راننده مذکور، منجر به خسارت مالی یا جرح و یا فوت شخص ثالث گردد. در چنین صورتی زیان دیده یا ولی دم حق دارد برای مطالبه خسارت یا دیه، به سازمان مربوطه که مالک وسیله نقلیه است مراجعه کند. مستند قانونی این حق، ماده 1 قانون بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسائل نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث مصوب 1347 است که می‌گوید: «کلیه دارندگان وسائل نقلیه موتوری زمینی و انواع یدک و تریلر متصل به وسائل مزبور و قطارهای راه آهن اعم از این که اشخاص حقیقی یا حقوقی باشند مسئول جبران خسارات بدنی و مالی هستند که در اثر حوادث وسائل نقلیه مزبور و یا محمولات آنها به اشخاص ثالث وارد شود». مسئولیتی که در این قانون برای دارندگان وسایل نقلیه موتوری پیش بینی شده است، از نمونه‌های بارز پیروی از نظریه خطر و نگرش به «جبران خسارت» می‌باشد. به موجب تبصره 2 ماده 1 این قانون کلیه دستگاههای دولتی مکلفند مسئولیت خود را صرفاً نزد شرکت سهامی بیمه ایران بیمه نمایند. الزام به داشتن بیمه شخص ثالث، رویکرد جدیدی برای جبران خسارت زیان دیدگان محسوب می شود.
قانون دریایی: از موارد دیگری که می‌توان به مسئولیت مدنی دولت اشاره کرد، ماده 168 قانون دریایی مصوب 1343 می‌باشد. همانطور که دولت به عنوان دارنده وسیله نقلیه موتوری زمینی، مسئول جبران خسارات بدنی و مالی است که در اثر حوادث وسائل نقلیه مزبور به اشخاص ثالث وارد میشود، در موارد تصادم در دریا نیز دولت ممکن است به عنوان مالک و دارنده کشتی طرف دعوا واقع شود. هر چند حادثه به علت قصور فرمانده یا خطای راهنما اتفاق افتاده باشد. در ماده 168 قانون دریایی تصریح شده است که «دعاوی مربوط به جبران خسارات علیه آن کشتی که موجب تصادم شده است به طرفیت فرمانده و یا مالکین کشتی اقامه خواهد شد».
قانون بکارگیری سلاح: مطابق ماده 12 قانون بکار گیری سلاح توسط نیروهای مسلح در موارد ضروری مصوب 18 دی ماه 1373 «مامورینی که با رعایت مقررات این قانون مبادرت به بکار گیری سلاح نمایند، از اینجهت هیچگونه مسئولیت جزایی یا مدنی نخواهند داشت» به استناد ماده 13همین قانون «در صورتی که مامورین با رعایت مقررات این قانون سلاح بکار گیرند و در نتیجه طبق آراء محاکم صالحه، شخص یا اشخاص بیگناهی مقتول و یا مجروح شده یا خسارت مالی به آنان وارد گردیده باشد، پرداخت دیه و جبران خسارت به عهده سازمان مربوطه خواهد بود و دولت مکلف است همه ساله بودجه‌ای را به این منظور اختصاص داده و حسب مورد در اختیار نیروهای مسلح قرار دهد». بنابراین، صرف نظر از مشکلات و ابهامات راجع به تشخیص اجرای صحیح مقررات توسط مامورین مسلح، دولت نسبت به اقداماتی که مامورین مسلح مرتکب می‌شوند و منجر به خسارت جانی یا مال اشخاص می‌گردد، مسئولیت دارد. البته مشروط بر اینکه مامور با رعایت شرایط مقرر در این قانون سلاح بکار گرفته باشد. در این صورت نه تنها مامور هیچگونه مسئولیتی نخواهد داشت، بلکه، به استناد ماده 14 این قانون سازمان مربوطه میتواند در مواردی که مقتضی بدانند علاوه بر جبران خسارت وارده در قبال صدمات جانی و ضرر و زیان مالی که مامور در جهت انجام وظیفه متحمل شده است، مطابق مقررات به مامور مذکور کمک مالی نماید. اما اگر مامور برخلاف مقررات این قانون اقدام به بکارگیری سلاح نماید شخصاً تحت پیگرد قرار می گیرد( ماده 16 قانون مذکور).
نتیجه:
مطالعه مسئولیت مدنی دولت در در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران مبین آن است که، علیرغم پیش بینی برخی موقعیتهای خاص در قوانین مصوب، که مسئولیت دولت را منطبق با تئوریهای تقصیر یا خطر پذیرفته است؛ در بسیاری از موارد مواجه با اشکال یا خلاء قانونی است. پراکندگی قوانین، نگاه موردی به مسئولیت مدنی دولت، عدم انسجام در مبانی مسئولیت، که برخی بر مبنای نظریه تقصیر و برخی دیگر بر مبنای نظریه خطر استوار شده است و همچنین فقدان راه کارهای اجرایی دقیق و عدم وحدت رویه در موارد مشابه مثل حدود مسئولیت ناشی از تقصیر قضات و نیروهای مسلح و سایر کارکنان دولت، از مهمترین ضعف‌ها و خلاء‌های قانونی راجع به نظام مسئولیت مدنی دولت می باشد. لذا، بازنگری جامع در این زمینه و تدوین و تصویب قانون جامع تحت عنوان «مسئولیت مدنی دولت» امری ضروری و اجتناب ناپذیر است. تا زمان تصویب چنین قانونی وظیفه قضات دادگاهها است که با استناد به اصول و قواعد حقوقی راجع به مسئولیت، حکم هر قضیه را صادر نمایند.
[1] – دکتر ناصر کاتوزیان، الزامهای خارج از قرارداد: ضمان قهری، جلد اول و دوم ، انتشارات دانشگاه تهران، سال 1382، شماره 55 [2] – این قاعده برگرفته از حدیث نبوی است که فرموده‌اند: لا ضرر و لا ضرار فی الاسلام . در تفسیر این قاعده، عده‌ای گفته‌اند که حکم ضرری در اسلام وجود ندارد. در نتیجه از این قاعده برای محدود کردن حکم شارع استفاده کرده‌اند. عده‌ای دیگر بر نهی از ایجاد ضرر تکیه کرده‌اند. و گروهی نیز بر این عقیده‌اند که هیچ ضرری نباید بدون جبران بماند. [3] – دولت در معنای خاص فقط به قوه مجریه و هیات دولت گفته میشود . ولی در مفهوم عام، تمام ارکان حکومتی از جمله قوای سه‌گانه و نیروهای مسلح و سازمانهای وابسته را شامل میشود. [4] – دکتر ناصر کاتوزیان، همانجا، شماره‌های 7 تا 12 و 405 تا 410 [5] – همانچا، شماره 7 . [6] – دکتر ناصر کاتوزیان، همانجا، شماره 64 [7] – دکتر ناصر کاتوزیان، همانجا، شماره 67 [8] – دکتر ناصر کاتوزیان، همانجا، شماره 74 ص. 202 [9] – دکتر ناصر کاتوزیان، همانجا، شماره 75 ص. 203 [10] – برای مطالعه بیشتر رجوع کنید: دکتر ناصر کاتوزیان، همانجا، شماره 78 ص. 208 [11] – شیخ محمد حسن نجفی ، جواهر الکلام ، ج 40،صص 78و 79 – شیخ طوسی ، تهذیب الاحکام ، ج 2 ، ص 358. [12] – شهید ثانی ، مسالک الافهام ، ج 2 ، ص 346. [13] – شهید ثانی ، شرح لمعه ، ج 3 ، ص 72 [14] – صادق متنی نژاد، مبانی مسئولیت مدنی دولت، اصل مقاله از آدرس http://hoghoogh.com.online.fr/maseoliatemadaniedowlat.htm قابل دریافت است.[15] – دکتر محمد جواد صفار، قوه قضائیه و مسئولیت دولت(state)اصل مقاله از آدرس http://www.ghavanin.com/PaperDetail.asp?id=140 قابل دریافت است. [16] – برخی مصادیق اعمال حاکمیت و اعمال تصدی دولت، در ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی مصوب 1379 بیان شده است. همچنین در تبصره ماده چهارم قانون راجع به دعاوی بین اشخاص و دولت مصوب 1309 در مورد اعمال تصدی دولت گفته شده است: اعمال تصدی اعمالی است که دولت از نقطه نظر حقوقی مشابه اعمال افراد انجام می دهد مانند خرید و فروش اجاره و استیجاره و امثال آن .