تعادل قوا در جمهورى اسلامى ايران

تعادل قوا در جمهورى اسلامى ايران

روابط قوا در جمهورى اسلامى ايران برخلاف تمامى كشورهاى دنيا به گونه اى خاص تنظيم شده است. هر چند كه به ظاهر به صورت تفكيك نسبى قوا تلقى مى شود، ليكن اين روابط از ويژگى هاى خاصى برخوردار است كه به خوبى آن را از ساير رژيم ها متمايز مى سازد.(4)

مفهوم تفكيك قوا در مقابل «وحدت قوا»(5) به كار مى رود. اين تفكيك موجب پديدارى سازمان هاى حاكم عديده تخصصى مى گردد كه هر كدام به انجام وظيفه خاص خود مشغول اند و هيچ يك از قوا حق انجام وظيفه قواى ديگر را ندارد. سنخيت قواى حاكم، هم چنين اقتضا مى كند كه هر يك از قوا، بدون برترى و دخالت يكى در قلمرو اختيارات ديگرى، كار خود را انجام دهد و هيچ يك از قوا حق سؤال، استيضاح، عزل و انحلال يكديگر را نداشته باشد. اين چنين استقلالى را اصطلاحاً «تفكيك مطلق قوا»(6) مى گويند.

نظريه تفكيك مطلق قوا، در جريان تحولات تاريخى دست خوش تغييراتى شده است كه ديگر نمى توان استقلال در مفهوم آن را چندان مشاهده كرد. خطر بالقوه و بالفعلى كه از ناحيه قوه مجريه و زمام دارى آن ناشى مى شود، هم قواى ديگر را تحت الشعاع «رياست گرايى»(7) اجرايى قرار مى دهد و هم اين كه آزادى و امنيت فردى را تهديد مى كند.(8) دليل اين مطلب اين است كه در اكثر كشورهاى دنيا در بحث ارتباط متقابل قوا، قوه مجريه مشمول بيش ترين نظارت ها از سوى دو قوه ديگر قرار مى گيرد.

قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، در تدوين قواى سه گانه، علاوه بر ضرورت همكارى قوا، براى تأمين اهداف كلى نظام از انديشه مذكور به دور نبوده و مراتبى از ارتباط متقابل، توأم بانظارت و مسئوليت بين قواى حاكم را پيش بينى كرده است. در اصل 57 قانون اساسى ضمن برشمرن قواى سه گانه، مقرر مى دارد كه اين قوا مستقل از يكديگرند. آن گاه در اصل 58 و 59 اِعمال قوه مقننه را منحصر به مصوبات مجلس شوراى اسلامى و در مسائل مهم از طريق همه پرسى و مراجعه مستقيم به آراى عمومى بيان داشته است. هم چنين در اصل 60 قانون اساسى، اِعمال قوه مجريه به استثناى برخى از آن كه مستقيماً به عهده رهبرى قرار دارد، صرفاً از طريق رئيس جمهور و وزرا اجرا مى شود و در نهايت اين كه اِعمال قوه قضاييه (اصل 61) را نيز فقط به عهده دادگاه هاى دادگسترى قرار داده كه بايد براساس موازين اسلامى تشكيل و به حل و فصل دعاوى و … بپردازد، اما نويسندگان قانون اساسى در سال 1358 در همان اصل 57 قانون اساسى، ضمن بيان استقلال قوا آورده بودند كه : «… روابط بين قواى سه گانه توسط رئيس جمهور برقرار مى گردد.» و نيزدر اصل 113 قانون اساسى آمده بوده: «… مسئوليت اجراى قانون اساسى و تنظيم روابط قواى سه گانه و رياست قوه مجريه جز در امورى كه برعهده رهبرى است، به عهده رئيس جمهور است».

بنابراين، طبق اين اصول، رئيس جمهور هماهنگ كننده قواى سه گانه كشور بود، ليكن پس از بازنگرى قانون اساسى در سال 1368 و با سپرى كردن يك دهه تجربه عملى در كارهاى اجرايى، قضايى و تقنينى وضعف هايى كه در قانون اساسى وجود داشت، شوراى بازنگرى قانون اساسى به فرمان امام خمينى(ره) در تاريخ 1368/2/4 تشكيل گرديد و در آن در خصوص روابط قوا نيز نكاتى مورد توجه و تصويب قرار گرفت.

در قانون اساسى 68 بعد از بازنگرى، ضمن اين كه مسئوليت تنظيم روابط بين قواى سه گانه را از رئيس جمهور گرفته و به شخص رهبر واگذار كرده است، در اصل 57 آمده است:

 

«… قوه مقننه، مجريه و قضاييه زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت برطبق اصول قانون اساسى اعمال مى گردند.» هم چنين در اصل 110 قانون اساسى، ضمن برشمردن وظايف و اختيارات رهبر، در بند 7 همين اصل يكى از وظايف رهبر را «حل اختلاف و تنظيم روابط قواى سه گانه» متذكر شده است و در اصل 113 نيز اين مسئوليت را از رئيس جمهور سلب كرده است.

در نظام اسلامى هرگاه سخن از تفكيك قوا يا روابط قوا به ميان مى آيد، به دليل جلوگيرى از تمركز نامشروع و فساد برانگيز قدرت است؛ زيرا كه ممكن است، انسانى كه شايستگى هاى لازم و توانايى هاى منطبق بر معيارهاى اسلامى را دارا مى باشد، در رأس تمامى قوا و نهادهاى جامعه اسلامى قرار بگيرد و هيچ گونه مفسده اى هم به دنبال نداشته باشد، هم چنين براساس اعتقادات شيعى، ائمه(ع) در حكومت اسلامى، حاكمان مطلق و بدون قيد و شرطى بودند كه تنها براساس تكليف شرعى و الهى اداره جامعه را به عهده مى گرفتند و اين امر منافاتى با تفويض امر اداره قسمتى از حكومت به ديگران نخواهد داشت و لذا است كه امام (ع)، ضمن اين كه رياست و فرماندهى كل قواى نظامى را به عهده داشت، ولى در عين حال نصب و عزل استانداران و فرمانروايان ولايات گوناگون را خود شخصاً انجام مى داد، هم زمان در مسجد هم به امر قضاوت مى پرداخت.(9)

پس باتوجه به اين كه امروزه، به علل گسترش ارتباطات و افزايش جمعيت و … چاره اى جز تقسيم وظايف وجود ندارد، وقتى سه قوه و ارگان از يكديگر مشخص و متمايز شدند، مسئله ديگر، روابط قواى مزبور است. به عقيده منتسكيو، چگونگى اين روابط، تأثير زيادى در تأمين آزادى دارد. از اين جهت منتسكيو قائل به دو اختيار مى شود، اختيار تصميم گيرى و اختيار مانع شدن از اجراى آن، منتسكيو مى گويد بايد هر قوه بتواند در قلمرو اختصاصى خود تصميم بگيرد، ولى قواى ديگر نيز بايد بتوانند به وسايلى از اجراى آن جلوگيرى كنند، چنان كه مثلاً قوه مقننه قانون را تصويب مى كند (اختيار تصميم گيرى) اما قوه مجريه نيز مى تواند در مواردى از توشيح واجراى آن جلوگيرى كند (اختيار مانع شدن و متوقف ساختن)(10). بر همين مبنا است كه قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران پس از پذيرش مهم ترين اصل خود، يعنى اصل ولايت مطلقه فقيه عادل و جامع الشرايط كه عامه مردم قبول ولايت او را بر خود لازم و واجب شمرده اند، نقطه پيوند و اتصال قواى حاكم درجمهورى اسلامى ايران را ولى فقيه و رهبر دانسته و اعمال حاكميت قواى مزبور را صرفاً براساس نظر و نظارت رهبر مشروع و قانونى مى داند.(11)

بنابراين، از آن جايى كه رهبر در نظام اسلامى داراى ويژگى هاى خاص است، لذا نظارت رهبرى باعث مى شود كه كسى از كارگزاران نظام قدرت سوء استفاده از مقام و مسئوليت خود را نداشته باشد، به خصوص اصل 111 قانون اساسى مكانيزم خاصى براى جلوگيرى از انحراف رهبرى پيش بينى كرده است كه بيش از پيش براطمينان مردم در خصوص عدم سوء استفاده از قدرت و تمركز آن مى افزايد و ما در اين جا به بخشى از اين روابط و نظارت اشاره مى كنيم:

الف) نظارت قوه مقننه بر قوه مجريه

قوه مقننه به شيوه هاى گوناگون بركار قوه مجريه نظارت دارد:

1 – طبق اصل 131، صلاحيت و رسميت وزرا منوطبه رأى اعتمادازمجلس است؛

2 – مسئوليت قوه مجريه در برابر قوه مقننه (سؤال، استيضاح) اصل 122 ، 134و 137.

به اين ترتيب كه هر نماينده مى تواند يك وزير و 14 نمايندگان هم رئيس جمهور را مورد سؤال قرار دهند و هم چنين ده نفر از نمايندگان، هيئت وزيران يا يكى از وزيران و 13 نمايندگان ، رئيس جمهور را مى توانند مورد استيضاح قرار دهند؛

3 – قوه مقننه بر كارهاى قوه مجريه، نظارت استصوابى (12) (اصل 77 – 83) و نظارت مالى (اصل 52، 54 و 55) دارد.

ب) نظارت قوه مقننه بر قوه قضاييه

طبق اصل 156 قانون اساسى، قوه قضاييه، قوه اى است مستقل كه قوه مقننه بر آن نفوذ و اقتدار چندانى ندارد و هيچ گونه راهى براى طرح سؤال، استيضاح و عزل مسئولين قوه قضاييه در آن ديده نمى شود، ليكن بعضى از اقدامات قوه مقننه بر روى قوه قضاييه بى اثر نيست:

1 – از طريق اجراى قوانين (اصل 167)؛ بدين ترتيب كه قاضى موظف است كوشش كند حكم هر دعوا را در قوانين مدونه بيابد؛

2 – از طريق شكايات (اصل 90). بدين ترتيب كه مجلس در صورت دريافت شكايت، حق دارد از قوه قضاييه پاسخ كافى بخواهد. البته اين از ضمانت اجراى لازم برخوردار نيست و بيش تر جنبه اخلاقى و سياسى دارد.(13)

ج) نظارت قوه مجريه بر قوه مقننه

قوه مجريه با آن كه تحت سلطه كامل قوه مقننه قرار دارد، اما تا اندازه اى بر اين قوه نظارت دارد و اين نظارت از طريق ذيل است:

1 – ابتكار تهيه لوايح در دست دولت است كه بعد از تصويب، آن را تقديم مجلس مى كند(اصل 74)؛

2 – قوانين به ذكر كليات مى پردازند و جزئيات را موكول به آئين نامه هاى اجرايى (14) مى كنند و علاوه بر آن قوه مجريه حق تصويب آيين نامه هاى مستقل (15) را نيز دارند.

د) نظارت قوه مجريه بر قوه قضاييه

قوه مجريه برقوه قضاييه نظارت و نفوذ خاصى ندارد، البته لوايح قضايى كه پس از تصويب هيئت وزيران، تقديم مجلس مى شود (اصل 74) و بودجه قوه قضاييه كه در مجموعه بودجه سالانه كل كشور توسط دولت تهيه مى گردد، مى تواند زمينه مؤثرى از نفوذ (و نظارت) قوه مجريه بر قوه قضاييه باشد.(16)

ه) نظارت و نفوذ قوه قضاييه برقوه مقننه

همان طور كه قوه قضاييه از استقلال كامل برخوردار است، قوه مقننه هم در مقابل قوه قضاييه مستقل است و راهى براى مداخله در كارهاى يكديگر وجود ندارد، با وجود اين، برخى كارهاى قوه قضاييه بر قوه مقننه بى اثر نسيت كه به چند مورد اشاره مى كنيم:

1 – لوايحى كه به وسيله قوه قضاييه تهيه مى شود، به علت فنى و تخصصى بودن آن، قوه مقننه نمى تواند دخل و تصرف چندانى در آن به وجود آورد و نمايندگان به علت تخصصى بودن، اكثراً آن را به تصويب مى رسانند؛(17)

2 – اصل 73 قانون اساسى به قضات، در تمييز حق از قوانين، حق تفسير قضايى داده است كه اين تفسير گاهى اوقات منجر به نوعى وحدت رويه قضايى مى شود. (اين را نوعى دخالت قوه قضاييه در امر قوه مقننه مى توان تلقى كرد)؛

3 – نمايندگان داراى مصونيت كيفرى نيستند و شغل نمايندگى مانع دستگيرى و محاكمه آن ها نمى باشد.

 

و ) نظارت و نفوذ قوه قضاييه بر قوه مجريه

قوه مجريه در مقابل قوه قضاييه مصونيت ندارد و قوه قضاييه داراى نظارت (اقتدار) لازم نسبت به قوه مجريه است كه به عنوان مثال به چند مورد اشاره مى كنيم:

1 – طبق اصل 170 قانون اساسى: «قضات دادگاه ها مكلفند از اجراى تصويب نامه ها و آيين نامه هاى دولتى كه مخالف با قوانين و … خوددارى كنند و … » بنابراين، قوه قضاييه به مصوبات قوه مقننه اشراف كامل دارد؛

2 – هدف از تأسيس ديوان عدالت ادارى، رسيدگى به شكايات و تظلمات مردم نسبت به مأموران دولتى است و ديوان مى تواند قوه مجريه را به محاكمه بكشاند. (اصل 173)؛

3 – طبق اصل 174 قانون اساسى، قوه قضاييه از طريق سازمان بازرسى كل بر كشور قوه مجريه نظارت دارد؛

4 – قوه مجريه هيچ مصونيتى ندارد؛ زيرا طبق اصل 140 قانون اساسى، رسيدگى به اتهام رئيس جمهور و معاونان و … از طريق دادگاه هاى دادگسترى است و ديوان عالى كشور حق محاكمه رئيس جمهور را دارد.

مسؤوليت روابط قوه قضائيه با ساير قوا

به موجب بند اول اصل مذكور: «وزير دادگسترى مسؤوليت كليه مسايل مربوط به روابط قوه قضائيه با قوه مجريه و قوه مقننه را بر عهده دارد» .بدين ترتيب، وظيفه وزير دادگسترى برقرارى رابطه بين قوه قضائيه با قوه مجريه و قوه مقننه است و عهده‏دار مسؤوليت اين وظيفه و همچنين وظايف مشترك با هيأت وزيران مى‏باشد.

در مورد كليه مسايل مربوط به روابط قوه قضائيه با قواى مجريه و مقننه، عمده‏ترين مواردى كه بين قوه قضائيه و قواى ديگر متصور است موضوع لوايح قضائى و بودجه قوه قضائيه مى‏باشد:

1 ـ يكى از وظايف رئيس قوه قضائيه «تهيه لوايح قضائى متناسب با جمهورى اسلامى» است (اصل 158) .از طرف ديگر «لوايح قانونى پس از تصويب هيأت وزيران به مجلس تقديم مى‏شود…» (اصل 74) .به اين ترتيب، وزير دادگسترى لايحه تهيه شده در قوه قضائيه را اخذ و براى تقديم به مجلس مى‏برد.لوايح قضائى معمولا متضمن

قواعد و موازين تخصصى، فنى و حقوقى است كه بررسى آن شايسته يك گروه تخصصى مى‏باشد.هيأت وزيران نوعا با موضوعات مذكور سنخيت ندارد، اما مى‏توان قضيه را بدين صورت توجيه نمود كه تصويب لوايح قضائى توسط هيأت وزيران به تناسب موضوع، هماهنگى‏هاى لازم را بين قواى قضائيه و مجريه ايجاد مى‏نمايد.از

طرف ديگر، مى‏توان اين سؤال را مطرح ساخت كه چنانچه هيأت دولت لوايح قوه قضائيه را تصويب ننمايد، چه راه قانونى براى خروج از بن‏بست وجود خواهد داشت.

به هر حال، قانون اساسى براى اين سؤال پاسخى مجاب كننده ندارد.اين حالت مسأله استقلال قوه قضائيه را (اصل 156) با اشكال مواجه مى‏سازد.

2 ـ «بودجه سالانه كل كشور (و من جمله بودجه قوه قضائيه) از طرف دولت تهيه و براى رسيدگى و تصويب به مجلس شوراى اسلامى تسليم مى‏گردد…» (اصل 52) .در اين خصوص نيز، وزير دادگسترى كار دفاع از بودجه مربوط را در هيأت وزيران و در مجلس بر عهده خواهد داشت.قوه مجريه و قوه مقننه مى‏توانند از اين طريق قوه قضائيه را در مضيقه و فشار قرار دهند.

تفکیک قوا ؛ نظارت و تعادل:

در نظام سیاسی ایران رئیس قوه مجریه و نمایندگان مجلس مستقلا از طرف مردم انتخاب می شوند و رئیس قوه قضائیه توسط رهبری.در کنار تفکیک قوائی که وجود دارد،نظارت و تعادل هم بین قوا برقرار است .رئیس جمهور و وزرایش در برابر مجلس مسئولند و باید پاسخگو باشند.همچنین امکان عزل رئیس جمهور توسط مجلس وجود دارد هر چند این امر باید با موافقت رهبری صورت گیرد. قوای مجریه و مقننه بر سر مسائل اساسی در تصمیم سازی یا در اختلافات به مذاکره و چانه زنی در جلسه ای مشترک می پردازند.در مجلس علی رغم اینکه کار تخصصی توسط کمیسیون ها صورت می گیرد،اغلب منافع بسیاری از گروهها در تصمیم گیریها در نظر گرفته نمی شود.یک دلیل این امر نبود احزاب قوی است که به تجمیع خواسته ها بپردازند و نیز اصناف و گروههای فشاری که ازحقوق خود در تصمیم گیری ها دفاع نمایند.در حوزه اقتصادی نقش قوه مجریه پررنگتر از قوه مقننه است و نیز در حوزه فرهنگی.گاهی اوقات هم مشخص نیست که در یک مسئله بخصوص چه کسی حرف اخر را می زند و یا تصمیم گیری نهایی توسط چه نهادی باید صورت گیرد(به عنوان مثال در مسئله سهمیه بندی بنزین و فروش بنزین آزاد).تصمیم گیری در دستگاه اجرائی غالبا متمرکز است و در تهران برای سایراستانها و شهرستانها بودجه بندی و تعیین تکلیف می شود.مقامات استانی قدرت چندانی برای تأثیر گذاری بر سیاستهای مربوط به خودشان که در مرکز گرفته می شود ندارند،مگر در صورت وجود روابط شخصی.در کل رابطه مهمتر از ضابطه است.دستگاه اداری ،بوروکراسی گسترده ای را بوجود اورده.دستگاه اداری بسیارکند و ناکارآمد است و اگر تصمیم خوبی هم در بالا گرفته شود تا به سطح وزارتخانه ها و مرحله اجرا برسد از این رو به آن رو می شود.بازدهی کارمندان بسیار پایین است و ادارات به روزمرگی افتاده اند.گفته می شود مهمترین مانع سرمایه گذاری خارجی در ایران همین هفت خوان رستم اداری است.