مدیریت شهری در فرانسه

 

مدیریت شهری در فرانسه

از زمان ناپلئون به بعد، سیستم مدیریتی فرانسه همواره متمرکز بوده است. تمام تصمیمات در ارتباط با برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای حتی صدور مجوز ساخت و ساز توسط مقامات دولتی صادر می‌شده است. شهرداران که بیشتر مدیریت کمون‌ها را بر عهده دارند در این زمینه اختیارات محدودی داشته‌اند.

جمهوری فرانسه با 551000 کیلومتر مربع مساحت و 6/56 میلیون نفر جمعیت، دارای تراکم جمعیتی معادل 7/102 نفر در کیلومتر مربع است.

کشور فرانسه از 26 منطقه (Region) تشکیل شده که 4 منطقه در زمره مستعمرات این کشور قرار دارد. به علاوه فرانسه از 100 دپارتمان (Departments) تشکیل شده که 4 ناحیه در زمره مستعمرات این کشور قرار دارد. در پایین‌ترین حد تقسیمات کشوری در فرانسه کمون‌ها (Communes) با تعداد 36666 قرار دارند که همان حکومت‌های محلی محسوب می‌شوند.

هر منطقه و ناحیه ‌دارای یک فرماندار است که نمایندگی دولت مرکزی را در سطح محلی بر عهده دارد. از 36666 کمون فرانسه 28183 کمون دارای مساحتی کمتر از 1000 هکتار هستند. اما کمون پاریس یک میلیون هکتار مساحت و 2/2 میلیون نفر جمعیت دارد. با این وجود علاوه بر پاریس در فرانسه سه کلان‌شهر و Aix -Marsille وجود دارد که نزدیک به یک میلیون هکتار از مساحت این کشور را می‌پوشاند. با در نظر داشتن تعداد زیاد تقسیمات کشوری، در فرانسه نهادهای برنامه‌ریزی بسیاری در سطوح مختلف وجود دارند. این نهادها عبارتند از: 9 سازمان توسعه کلان‌شهری Cammumnautes Urbaines Iyon – Lille ،Roubaix- Tourcoing 214سازمان برنامه‌ریزی بخشی Districes, Urbains

35سازمان برنامه‌ریزی محلی Agences d’Urbanismes و 17014 واحد سندیکا برای توسعه بین کمونی Syndicats Intercommunaux.

چارچوب قانونی حکومت‌های محلی و برنامه‌ریزی توسعه شهری

از زمان ناپلئون به بعد، سیستم مدیریتی فرانسه همواره متمرکز بوده است. تمام تصمیمات در ارتباط با برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای حتی صدور مجوز ساخت و ساز توسط مقامات دولتی صادر می‌شده است. شهرداران که بیشتر مدیریت کمون‌ها را بر عهده دارند در این زمینه اختیارات محدودی داشته‌اند.

در آغاز سال‌های 1982 دولت به منظور تمرکززدایی با تصویب قانون شماره 213 _ 82 نخستین گام‌ها را برداشت. براساس این قانون، شهرداری‌ها، دپارتمان‌ها و مناطق به طور آزادانه به وسیله شوراهای منتخب اداره می‌شوند. این قانون نکات مهم زیر را دربر دارد:

شوراها نیاز به تایید فعالیت‌های خود قبل از انجام آن به ویژه در مورد خدمات عمومی و امور اقتصادی محلی نخواهند داشت.

تصمیمات محلی دو هفته بعد از اعلام آن می‌تواند به اجرا درآید.

تمام ابزار برای منتفی کردن تصمیمات مقامات محلی از میان برداشته شدند.

ابلاغیه‌های شهردار به وسیله فرماندار و کمیسیون دولت مرکزی نمی‌تواند به حالت تعلیق درآید.

استعفانامه اعضای شورا به جای فرماندار کمیسیون باید به شهردار تحویل داده شود.

فرماندار / کمیسیونر دیگر قادر نخواهد بود، اعضای شورا را به خاطر سه غیبت متوالی از عضویت در شورا اخراج کند.

بودجه دیگر نیازمند تصویب قبلی نیست. نظارت و کنترل بر بودجه فقط از طریق قانونی به وسیله دادگاه و یا اداره نظارت منطقه‌ای می‌تواند اعمال شود. این نظارت فقط شامل تبعیت از قوانین مصوب بودجه بوده و شامل نحوه انجام هزینه‌ها نمی‌شود.

به دنبال تصویب این قانون، قانون‌های دیگری در ارتباط با وظایف و اختیارات دولت و حکومت‌های محلی، منابع مالی، کارکنان حکومت‌های محلی، انتخابات محلی، مشارکت مردمی و غیره در راستای تقویت حکومت‌های محلی به تصویب رسید.

برنامه‌ریزی توسعه شهری

هدف از برنامه‌ریزی توسعه شهری در فرانسه تعیین خطوط عام توسعه برای ایجاد شرایطی مناسب برای رشد متعادل شهری، فعالیت‌های اقتصادی و استفاده مناسب از فضاها طبیعی است. کنترل توسعه در فرانسه معنایی جامع داشته و حتی شامل تغییرات جزیی نیز می‌شود. نظام برنامه‌ریزی فضایی در فرانسه در واقع بیشتر ساختمان را کنترل می‌کند و کنترل کاربری اراضی در مرتبه بعدی قرار دارد.

برنامه‌ریزی فضایی

در کشور فرانسه به جز توسعه حمل و نقل در سطح ملی طرح توسعه فضایی وجود ندارد. در سطح منطقه‌ای قوانین شهری و منطقه‌ای وجود دارد که برای پاره‌ای مناطق تبعیت از آن جنبه الزامی دارد. این مناطق عبارتند از 4 مستعمره فرانسه، منطقه پاریس و جزیره کورسیکا. در بین این مناطق تاکنون تنها توسعه کورسیکا مورد تایید قرار گرفته. در حالی که طرح مناطق دیگر، در دست تهیه است.

هدف اصلی این طرح‌ها، ارایه چارچوبی است برای طرح‌های زیردست، یعنی طرح جامع هدایت‌کننده (SDAU) و طرح محلی کاربری زمین (pos)

در سطح منطقه‌ای سازمان‌های عمران و آمایش منطقه، کمیسیون اقتصادی منطقه و سازمان‌های برنامه‌ریزی متروپلیتن طرح‌های آمایش منطقه‌ای را برای 26 منطقه فرانسه تهیه می‌کنند.

در سطح محلی به طور عمده دو نوع طرح در فرانسه وجود دارد. یکی طرح جامع هدایت‌کننده (SDAU) است که رئوس و اهداف برنامه‌ریزی را برای کمون‌هایی که تحت تاثیر این طرح قرار خواهند گرفت، تعیین می‌کند. (برای مثال طرح جامع هدایت‌کننده منطقه کلان شهری لیون 71 کمون را در قلمرو برنامه‌ریزی خود قرار می‌دهد.) تبعیت از این طرح‌ها برای حکومت‌های محلی الزامی است، اما برای صاحبان اراضی حکم قانونی ندارد. دوم طرح محلی کاربری زمین (POS) که قوانین و مقررات دقیق در مورد کاربری زمین و خصوصیات هر قطعه زمین را تعیین می‌کند. این طرح‌ها به وسیله حکومت‌های محلی برای قلمروهای خود تهیه می‌شوند و ممکن است شامل حکومت محلی مجاور که فاقد چنین طرحی باشند نیز بشود.

طرح محلی کاربری زمین تنها سند قانونی برنامه‌ریزی است که تبعیت از آن برای تعیین کاربری زمین و ساختمان الزامی است و سرپیچی از آن می‌تواند تبعات قانونی به دنبال داشته باشد.

تاکنون 419 طرح جامع هدایت کننده تهیه شده که فقط تعداد 196 طرح به تصویب رسیده است. این طرح‌ها اغلب در دهه 1980 تهیه شده و اینک قدیمی شده‌اند.

از سوی دیگر از 17957 طرح محلی کاربری زمین که 92 درصد کل جمعیت کشور را پوشش می‌دهد، 11864 طرح تصویب شده است. این نوع طرح‌ها بر خلاف طرح‌های جامع هدایت کننده به طور منظم به هنگام می‌شوند.

از سال 1983 به بعد مسولیت تهیه طرح‌های محلی کاربری زمین به کمون‌ها واگذار شد. این طرح‌ها توسط دپارتمان‌های برنامه‌ریزی دولت به طور رایگان برای کمون‌ها تهیه می‌شود، اما بعضی اوقات حکومت‌های محلی مهندسان مشاوری را از بخش خصوصی با کمک‌های مالی دولت برای تهیه این طرح‌ها،استخدام می‌کنند. به علاوه کمون‌ها این حق را دارند که در صورت تمایل خود را از محدوده طرح‌های جامع هدایت کننده (SDAU) خارج سازند که در آن صورت تبعیت از راهبردهای طرح بالا دست برای آنان الزامی نخواهد بود.

طرح‌های توسعه محلی از طریق «طرح جامع توسعه» (ZAC) و یا طرح تفکیک می‌تواند به اجرا درآید. طرح توسعه محلی جایگاه مشارکت توسعه‌گران بخش خصوصی و حکومت محلی را در اجرای طرح‌ها مشخص می‌کند. تعداد 3000 طرح از این نوع که به جزییات برنامه سرمایه‌گذاری برای ایجاد تاسیسات عمومی می‌پردازد، از سال 1967 تاکنون به صورت موفقیت‌آمیزی به اجرا درآمده‌اند.

«طرح تفکیک» که شامل نقشه دقیق زمین بعد از توسعه می‌شود، می‌تواند توسط توسعه‌گران بخش خصوصی و با نظارت حکومت‌های محلی تهیه شود.اما «طرح جامع توسعه» باید توسط یک سازمان عمومی با موقعیت تجاری تهیه شود.

نقش حکومت‌های محلی

در فرانسه برنامه‌ریزی شهری از وظایف دولت مرکزی بوده و دولت در تهیه طرح‌های توسعه شهری دخالت می‌کند. از این رو تهیه طرح‌ها توسط مسولان محلی دولت مرکزی صورت می‌گیرد. طرح‌های بلند‌مدت SDAU، توسط دولت و نهادها و سازمان‌های ذیربط به صورت مشترک تهیه می‌شود. تهیه طرح‌های تفصیلی و یا هر نوع برنامه‌ریزی اجرایی در این سطح به عهده شهرداری‌هاست. در واقع از سال 1983 به بعد و به دنبال تمرکززدایی، مسولیت تهیه طرح کاربری زمین محلی (POS) به کمون‌ها واگذار شده است. به طور کل، این طرح‌ها به وسیله دپارتمان‌های دولتی به صورت رایگان برای حکومت‌های محلی تهیه می‌شود. با این حال بیشتر کمون‌ها شرکت‌های مهندسان مشاور بخش خصوصی را با کمک‌های مالی از سوی دولت برای تهیه این طرح‌ها استخدام می‌کنند.

در فرانسه با وجود حضور مردم، دستگاه‌های محلی و دولتی در تمامی مراحل تهیه طرح، حضور دارند. در تهیه طرح‌ها در فرانسه مراحل زیر طی می‌شود. تایید شورای شهر، تشکیل جلسات مشترک بین سازمان‌ها و انجمن‌های مقرر در قانون و بالاخره تایید و ابلاغ طرح‌ از سوی فرماندار، اگر طرح مورد مخالفت قرار گرفت در آن صورت تصویب آن نیازمند تصویب وزارت مسکن و تجهیزات کشور است.

ساختار نظام مدیریت شهری

به طور کلی کمون‌های فرانسه دارای یک شورا به تعداد 9 نفر عضو برای مجتمع‌های زیستی کمتر از 1000 نفر و 49 عضو به ازای 300000 نفر جمعیت هستند.

سیستم جداگانه‌ای برای مناطق کلان‌شهری از جمله پاریس با 109 عضو شورا، لیون با 61 عضو شورا، مارسی با 63 عضو شورا، تولوزوسنیس با 49 عضو شورا برقرار است. اعضای شورا با انتخاب مستقیم از سوی مردم برای 6 سال برگزیده می‌شوند.

نحوه انتخابات به صورت نمایندگی نسبی انجام می‌گیرد.

هر شورا از میان اعضای خود یک نفر را به عنوان شهردار (Maire) و از 2 تا 13 نفر بستگی به جمعیت کمون به عنوان معاونان شهردار (adjoints) انتخاب می‌کند. به علاوه بر اساس توصیه شهردار، شورا می‌تواند از 1 تا 5 معاون اضافی شهردار نیز انتخاب کند.

شهردار و معاونان، تشکیلات شهرداری (Municpalite) را اداره می‌کنند. شوراهای شهر موظفند حداقل برای چهار بار در سال تشکیل جلسه دهند. شورا از قدرت وسیعی برخوردار بوده و می‌تواند مسایل مختلف محلی را مورد بررسی قرار دهد. از جمله امور مالی محلی (بودجه بندی، وضع ایجاد مالیات وام‌های)، استخدام کارمندان شهرداری، اداره اموال شهرداری، جاده‌ها و خیابان‌ها، ایجاد خدمات عمومی و شرکت‌های عام‌المنفعه. بر اساس قوانین 2 مارس 1982 اختیارات شوراهای شهر باز هم وسیع شده قلمرو اقتصادی را نیز در برگرفت. بر این اساس شوراها می‌توانند به طور مستقیم یا غیرمستقیم برای توسعه اقتصادی به شرکت‌هایی که مشکلات مالی دارند کمک‌های مالی کنند.

برای کمک به فعالیت شورا از میان اعضای شورا ممکن است هیاتی منصوب شود. وظیفه این هیات برقراری تداوم در فعالیت‌ها در مواقعی است که شورا تشکیل جلسه نداده است. به علاوه این هیات در مورد مسایل مشخص که شورا باید آن را بررسی کند، تحقیق و توصیه‌های لازم را به شورا ارایه می‌دهد.

شهردار دو وظیفه اصلی را بر عهده دارد. نه تنها مسئول و نماینده منطقه، بلکه رییس اجرایی حکومت محلی است. در این مسولیت شهردار مسولیت اجرایی تصمیمات شورای محلی و کنترل نهایی، تهیه و تنظیم دستور جلسه و ریاست بر جلسات شورا، کنترل و نظارت بر انجام خدمات عمومی، نمایندگی شهرداری در مسایل قانونی در ارتباط با حکومت مرکزی، نظارت و سرپرستی امور پرسنلی شهرداری، تعویض و واگذاری بودجه سالیانه برای تصویب شورا را بر عهده دارد.

علاوه بر این اختیارات شورای شهری می‌تواند انجام پاره‌ای از وظایف خود را نیز به شهردار واگذار کند. تصمیمات گرفته شده از سوی شهردار در قبال وظایف فوق باید به طور مشخص به وسیله وی به اعضای شورا برسد و شهردار در قبال آن وظایف نسبت به شورا مسولیت داشته و شورا در صورت تمایل می‌تواند این وظایف را از وی بازپس گیرد.

علاوه بر انجام وظایف شهرداری، شهردار نماینده دولت مرکزی است. در این نقش شهردار مستقیم جوابگو به دولت است و موظف به جمع‌آوری و حفظ آمارهای ضروری، جمع‌آوری اطلاعات، انتشار قوانین و تضمین اجرای آنها، اعمال قدرت در زمینه تحقیقات و رسیدگی‌های قضایی و بالاخره ایفای نقش مشاوره‌ای است.

به علاوه در نهایت شهردار دارای اختیارات شخصی با توجه به سیاست محلی است که وی را قادر می‌سازد تا قوانین و نظم عمومی، امنیت، سلامت و بهداشت عمومی را تعیین کند.

در شهرداری‌های بزرگ مدیریت تشکیلات بر عهده مدیر عاملی است که از سوی شهردار منصوب شده و تمامی معاونان به او در مورد کارهای خود گزارش داده و او را در جریان امور قرار می‌دهند. بنابراین نقش شهردار در فرانسه بیشتر سیاستگذار و رهبری است.

ا رابطه بین شورا و شهردار بر اساس شخصیت شهردار و یا تعادل سیاسی تعیین می‌شود. لذا در صورت همکاری نکردن متقابل که منجر به سو مدیریت شهردار می‌شود، فرماندار /کمیسیونر دخالت کرده سعی در ایجاد تفاهم بین این دو می‌کند. در صورت نبود چنین تفاهمی بنابر توصیه فرماندار به شورای وزیران، ممکن است حکم انحلال شورا صادر شود.

وظایف حکومت‌های محلی

تا 30 سال قبل حکومت‌های محلی در فرانسه وظایف و اختیارات محدودی داشتند. اما بعد از تمرکززدایی سال 1982 به وظایف این نهادها افزوده شده است، چنان چه ابعاد مختلف مدیریت شهری از جمله مدارس حمل و نقل، کمک به شرکت‌های تجاری و آموزش حرفه‌ای را در بر می‌گیرد. علاوه بر این سعی شده است تا تقسیم کار منطقی بین سطوح مختلف حکومت‌های محلی یعنی دپارتمان‌ها و کمون‌ها به وجود آید. پیش از این به علت وجود سطوح گوناگون مدیریتی دولتی و حکومت‌های محلی مشخص نبود، که هر کدام از مسولیت ها ا به عهده که بوده و مردم اگر اعتراضی داشتند به که رجوع کنند. ولی امروزه سطح تحتانی حکومت‌های محلی، بیشتر فعالیت‌های خود را در زمینه مدارس ابتدایی کاربری زمین و مسکن متمرکز کرده است. در حالی که دپارتمان‌ها در فرانسه خدمات در امور اجتماعی، حمل و نقل، برنامه‌ریزی اقتصادی، برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری و تحصیلات برای بزرگسالان توجه دارند.

سازمان شهرداری پاریس مسول انجام تمام امور زیر است. معماری شهر، امور جوانان و ورزش، برنامه‌ریزی شهری، امور مدارس، امور فرهنگی، امور رفاهی و اجتماعی، شبکه راه های داخلی شهر، حفاظت محیط زیست، ایجاد پارک‌ها و فضاهای سبز، ساختمان و مسکن. علاوه بر این وظایف، شهردار در مقام فرماندار پاریس مسولیت نظارت و همکاری در سیستم حمل و نقل عمومی منطقه، امور مسکن، حفاظت در محیط زیست و فعالیت‌های فرهنگی، زمینه برنامه‌ریزی، را داراست. به علاوه شهردار اختیارات شخصی در زمینه تامین نظم و قانون، امنیت و بهداشت عمومی را نیز دارد. در اجرای فعالیت‌های انتظامی، شهردار پاسخگو به دپارتمان‌ها و کمون‌های مرکزی پاسخگو نیست، بلکه مسئولیت نهایی بر عهده شورا است.

منابع مالی حکومت‌های محلی

منابع مالی حکومت‌های محلی در فرانسه بستگی به این که برای هزینه‌های جاری مورد استفاده قرار می‌گیرد یا برای سرمایه‌گذاری، فرق می‌کند.

در راستای هزینه‌های جاری منبع درآمدی حکومت‌های محلی در فرانسه کمک بلاعوض بستگی به مقدار مالیات‌های جمع‌آوری شده دولتی و نیازهای مالی و قدرت درآمدزایی حکومت‌های محلی، هر ساله تغییر می‌کند. علاوه بر این منبع، حکومت‌های محلی خود از طریق مالیات بر زمین، اقامت، مشاغل، دفع مواد زاید و حمل و نقل می‌توانند کسب درآمد کنند.

منابع مالی برای هزینه‌های سرمایه‌گذاری از طریق مالیات بر ساختمان نوسازی و توسعه، تراکم ساختمانی، سهم بخشی از مالیات بر ترافیک جمع‌آوری شده از سوی دولت مرکزی، یارانه‌هایی از دولت مرکزی، منطقه‌ای و دپارتمان‌ها، و وام‌ها، تامین می‌شود.

از نکات مهم در زمینه منابع مالی در فرانسه، انتقال منابع از دولت سازمان‌های بخشی دولت مرکزی به حکومت‌های محلی که به دنبال تمرکززدایی وظایف و مسئولیت‌های آنان به حکومت‌های محلی واگذار شده است.

حکومت‌های محلی حق وضع دو نوع مالیات دارند: یکی مالیات مستقیم است همچون مالیات بر املاک، مسکن و تجارت. دیگر مالیات غیرمستقیم:، مانند نقل و انتقال املاک، مالیات برق و تفریحات. به علاوه حکومت‌های محلی می‌توانند عوارض مختلفی از طریق جمع‌آوری زباله، پاکیزگی و بهداشت خیابان‌ها دریافت کنند. منابع دیگر درآمدی حکومت‌های محلی از طریق اجاره املاک شهرداری، محل‌های پارکینگ اتومبیل و غیره کسب می‌شود.

ارزیابی نظام برنامه‌ریزی توسعه و مدیریت شهری

با وجود تمرکززدایی، دولت مرکزی از طریق ارایه خدمات فنی و مالی به کمون‌های کوچک، و قوانین که چارچوب دقیق برای تهیه طرح‌های کاربری زمین و روند انجام آن ترسیم می کند، همچنان نظارت قوی بر فعالیتی برنامه‌ریزی حکومت‌های محلی دارد.

در زمینه برنامه‌ریزی شهری، نظام فرانسه دارای مکانیزی قوی برای ایجاد یکنواختی و تعبیت از قوانین برنامه‌ریزی دارد. دادگاه‌های اداری، مکانیزمی برای بررسی مجدد و اعتراضات برای تمامی شرکت‌کنندگان در امر برنامه‌ریزی از جمله متقاضیان، مقامات محلی، افرادی که تحت تاثیر اجرای طرح‌ها قرار می‌گیرند و بالاخره گروه‌ها و سازمان‌های غیردولتی، فراهم می‌سازد.

با این وجود نظام برنامه‌ریزی فضایی در فرانسه درگیر یک سری مشکلات است از جمله مشکل درک روندهای پیگیری قانونی برای عامه مردم.

نا توانی مالی و تشکیلاتی کمون‌های کوچک در به عهده گرفتن وظایف محوله

تحمیل قوانین برنامه‌ریزی شهری به صورت یکنواخت به کمون‌ها موجب می‌شود تا گاهی با شرایط واقعی اقتصادی و اجتماعی جوامع تطبیق نداشته باشد و جوابگوی نیازهای جوامع کوچک نباشد.

مشکلات مالی کمون‌های کوچک باعث تحمیل مالیات‌های محلی بیش از توان مردم شده است. در زمینه مدیریت شهری به دنبال تمرکززدایی، تغییرات مثبتی در نظام مدیریت شهری در فرانسه به وجود آمده است این تغییرات عبارتند از:

تقسیم وظایف بین سطوح مختلف حکومت‌های محلی و دولت مرکزی به صورت منطقه‌ای صورت گرفته است.

با افزایش اختیارات حکومت‌های محلی در نحوه مدیریت داخلی تشکیلات خود، این نهادها امروزه با استخدام کارشناسان متخصص از بخش خصوصی و دانشگاه‌ها کارکرد خود را بهتر نموده و بیشتر مانند یک شرکت تجاری کارا عمل می‌کنند.

از نکات منفی مدیریت شهری در فرانسه می‌توان موارد زیر را نام برد:

با تمرکززدایی و واگذاری پاره‌ای از خدمات از دولت مرکزی به حکومت‌های محلی، منابع مالی مورد نیاز حکومت‌های محلی به منظور به عهده گرفتن خدمات خود به میزان مطلوب نیست. لذا فعالیت‌های مذکور از سوی نهادهای مختلف حمایت می‌شوند و در نتیجه مسئول نهایی و پاسخگوی اصلی برای هر فعالیت مشخص نیست.

شهرداران به عنوان رییس هیات اجرایی و رییس شورای شهر به دنبال تمرکززدایی، بیش از اندازه قدرت به دست آورده‌اند و پاسخگویی لازم را نسبت به مردم و سطوح مرکزی ندارند. زیرا که سطوح دولت مرکزی فاقد کارشناسان مورد نیاز در جهت نظارت بر فعالیت‌های حکومت‌های محلی است.

به علت وجود تعداد زیاد کمون‌ها (در حدود 36 هزار واحد) و اختیاراتی که در حال حاضر بر عهده کمون‌ها است نمی‌توان آنها را مجبور به همکاری کرد. از سوی دیگر نبود همکاری موجب مشکلات مالی و تجهیزات بی‌شماری برای این نهادها شده است. بنابراین تنها راه ترغیب شهرداران به همکاری، ایجاد انگیزه برای همکاری است، که این به نوبه خود نیازمند توسعه فرهنگ جدید مدیریتی است.