پایگاه علمی سعید سان دانلود رایگان مقالات علمی کنفرانس و ژورنال
نظام برنامه ریزی شهری در ترکیه
در ترکیه، مجتمع‌های زیستی با بیش از 2 هزار نفر جمعیت، شهرداری دارند. نظارت بر حکومت‌های محلی از سوی وزارت کشور و «دپارتمان حکومت‌های محلی» آن اعمال می‌شود
تهران _ 24 شهریور 1384
پایگاه اطلاع‌رسانی و شهرسازی و معماری:
سیمین حناچی، دکتر در شهرسازی:
ترکیه، یکی از کشورهایی است که در 25 سال اخیر، روند شهرنشینی در آن با سرعت بسیاری جریان دارد. کشور ترکیه از 67 استان تشکیل شده است. هر استان دارای یک استاندار بوده که تحت نظارت مستقیم وزارت کشور قرار دارد. استان‌ها به نوبه خود به نواحی‌ای به نام (TLSe) به تعداد 580 عدد تقسیم شده و به وسیله معاونان استانداری اداره می‌شوند. نواحی نیز به 1000 بخش (bucak) تقسیم شده و هر یک شامل چندین روستا (koy)، (که در مجموع تعداد آنها به 35000 واحد می‌رسد) است.
به موازات این تشکیلات اداری، سیستمی از حکومت‌های محلی براساس قانون اساسی و در قالب تشکیلات ویژه اداری، شهرداری‌ها و تشکیلات روستایی، برای پاسخگویی به نیازهای مردم محلی به وجود آمده است.
در چارچوب نظام مدیریتی شهری، شهرداری‌ها به تعداد 1664 واحد سازمانی (آمار سال 1986) به عنوان تشکیلات اصلی مدیریت شهری حضور دارند. نزدیک به 80 درصد از این تشکیلات مربوط به شهرهایی با جمعیت بین 2 هزار تا ده هزار نفر است.
در ترکیه، مجتمع‌های زیستی بیش از 2 هزار نفر جمعیت، شهرداری دارند.
نظارت بر حکومت‌های محلی از سوی وزارت کشور و «دپارتمان حکومت‌های محلی» آن اعمال می‌شود.
چارچوب قانونی حکومت‌های محلی و برنامه‌ریزی توسعه شهری
پایه‌های حقوقی قوانین شهرداری‌ها مربوط به سال 1930 و از سیستم فرانسوی اقتباس شده است. اما این قوانین از آن تاریخ به بعد بنا بر مقتضیات اقتصادی و اجتماعی تغییر یافته است.
پیرو ماده 127 قانون اساسی سال 1982 ترکیه، سیستم حکومت‌های محلی در سال 1984 دستخوش تحولات اساسی شد.
به موجب قانون شماره 3030، تجدید نظر اساسی در ساختار، سیاست، قوانین و چارچوب مالی مناطق و نواحی کلانشهر به عمل آمده است. این تغییرات به طور عمده شامل شهرهای استانبول، آنکارا و ازمیر می‌شد. این شهرها از موقعیت قانونی کلانشهری برخوردار شده و به عنوان تشکیلات عمومی خودمختار به رسمیت شناخته شدند. از آن تاریخ تا به امروز ده‌ها شهر دیگر نیز از موقعیت کلانشهری برخوردار شده‌اند.
براساس قانون اساسی ترکیه نهادهای اداری محلی، دارای شخصیت حقوقی بوده و نهادهای سیاست‌گذار آن توسط مردم انتخاب می‌شوند. نهادهای اداری محلی بر سه نوع‌اند: استانی، شهری و روستایی.
آخرین چارچوب قانونی برنامه‌ریزی شهری مربوط است به «قانون توسعه شهری مصوب 1985» که براساس آن بخش عمده وظایف برنامه‌ریزی و توسعه کنترل شهری به شهرداری‌هایی که بیش از ده هزار نفر جمعیت دارند، واگذار شده است. شهرداری‌ها با جمعیت کمتر از ده هزار نفر حق برنامه‌ریزی دارند، اما این وظیفه اجباری نیست.
تعریف برنامه‌ریزی توسعه شهری و اهداف آن
تغییر کاربری زمین، ساختمان و یا توسعه که در «قانون توسعه و برنامه‌ریزی» تعریف شده است، عبارت است از “انجام فعالیت‌های ساختمانی، عمرانی، معدنی و غیره روی زمین و یا زیرزمین و یا انجام تغییرات در زمینه طرز استفاده از زمین و ساختمان.”
این فعالیت‌ها شامل تفکیک زمین و ساختمان‌ها، فعالیت‌های ساختمانی روی دریاچه‌ها و دریاها، دفع مواد زاید و یا فعالیت‌های عمرانی در زمینه تاسیسات زیربنایی شهری می‌شود.
این فعالیت‌ها استفاده از زمین‌های کشاورزی و جنگلی، احداث جاده و بهبود آن و تغییرات جزیی داخلی ساختمانی را شامل نمی‌شود.
نظام برنامه‌ریزی فضایی
بین سال‌های 1956 _ 1985 “وزارت خدمات عمومی و اسکان مجدد”، مسئولیت نهایی برنامه‌ریزی منطقه‌ای و کلانشهری را به عهده داشت. امروزه نهاد برنامه‌ریزی در سطح محلی همان شهرداری محلی است. براساس قانون 1985، اختیارات تهیه طرح‌های جامع، طرح‌های اجرایی و برنامه‌ریزی توسعه شهری و کنترل آنها به تشکیلات شهرداری‌ها واگذار شده است. اما در عمل تنها کلانشهرها و شهرهای بزرگ هستند که از لحاظ کارشناسی دارای کادر کافی جهت انجام این وظایف هستند.
از نهادهای دیگر دخیل در امر برنامه‌ریزی فضایی، تشکیلات استانی را می‌توان نام برد که در سطح استان اختیاراتی دارد. در عمل وظایف این تشکیلات تنها به نقاط روستایی و غیر شهری محدود می‌شود. تشکیلات استانی در سطح استان‌ها طرح‌های ساختاری _ کالبدی تهیه می‌کنند.
در سطح منطقه‌ای، نهادی که به صورت مستقیم بر برنامه‌ریزی فضایی در ترکیه تاثیرگذار است سازمان برنامه‌ریزی کشوری است که مستقیم اقدام به تهیه طرح‌های منطقه‌ای، طرح‌های ساختاری زیرمنطقه‌ای، زیست‌محیطی و سیاست‌گذاری‌های توسعه منطقه‌ای می‌کند. کشور ترکیه به 8 منطقه جغرافیایی تقسیم شده است، اما به طور منظم برای تمامی مناطق، طرح‌های منطقه‌ای تهیه نمی‌شود.
در سطح ملی دو نهاد بیشتر از همه بر برنامه‌ریزی فضایی تاثیرگذارند. یکی سازمان “انبوه‌سازی مسکن و تعاونی عمومی” است که با تدوین سیاست‌ها و قوانین برای انبوه‌سازی مسکن در شهرها تاثیرگذار است. دیگری “وزارت عمران و اسکان مجدد” است که مسئولیت تهیه طرح‌های اجرایی برای مناطق آسیب دیده، طرح‌های بهسازی مناطق زاغه‌نشین، طرح‌های توسعه زیربنایی (جاده‌ها، بزرگراه‌ها، بندرها و غیره) را دارد.
در نظام برنامه‌ریزی فضایی در ترکیه هماهنگی لازم بین سطوح بالاتر و پایین‌تر وجود ندارد.
نقش حکومت‌های محلی و مردم در تهیه و بررسی طرح‌ها
تا سال 1985 زمانی که “وزارت عمران و مسکن” نقش اصلی در ارتباط با تمامی مسایل برنامه‌ریزی شهری را به عهده داشت، نهادهای محلی و مردم به جهت طولانی شدن مراحل بررسی و اجرای طرح‌های شهری معترض بودند.
با تصویب قانونی جدید “توسعه شهری 1985″، نهادهای اداری محلی (استانی و شهرداری)، عهده‌دار تصویب طرح‌های محلی از طریق شوراهای خود شدند.
در اجرای ماده‌ای از قانون اساسی مصوب 1982، در راستای اتخاذ نظام تشکیلاتی ویژه برای نواحی بزرگ شهری در سال 1984، قانون جدیدی در ارتباط با انتخابات محلی تصویب شد. این قانون جدید پایه‌ای برای تشکیل شورای کلانشهری، برای تمام شهرهایی شد که بیش از یک منطقه شهری بودند. به علاوه به شهرداری‌های کلانشهری اختیار تهیه برنامه برای سرمایه‌گذاری، علاوه بر وظیفه تهیه طرح‌های جامع برای کلانشهرها، واگذار شد. شوراهای کلانشهری هم اکنون وظیفه تصویب و نظارت بر اجرای طرح‌های نواحی شهری را براساس طرح‌های کلانشهری برعهده دارند.
به این دلیل، شوراهای محلی شهری هم اکنون به عنوان تنها قدرت تصمیم‌گیری در ارتباط با مسایل برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری عمل می‌کنند. در شهرهای بزرگ، شهردار مسئولیت نهایی در مورد تصویب و اصلاح طرح‌ها را به عهده دارد.
برای کسب صدور پروانه ساخت‌وساز، پرونده به سازمان برنامه‌ریزی (استان، شهرداری) فرستاده می‌شود که براساس طرح‌های مصوب توسعه‌ای مورد قبول و یا رد قرار می‌گیرد. سازمان‌های محلی حق تصمیم‌گیری در مورد پروانه‌ها را دارند. به علاوه سازمان‌های محلی می‌توانند برای به اجرا در آوردن تصمیمات خود به طور مستقیم وارد عمل شوند.
در صورتی که شخص حقیقی نسبت به تصمیم گرفته شده اعتراض داشته باشد در آن صورت می‌تواند از استانداری و یا شهرداری‌ها تقاضای کیفر خواست کند دولت مرکزی اختیاری در مورد اعتراضات ندارد. تصمیمات حکومت محلی نهایی است، اما معترض حق شکایت به دیوان عالی اداری علیه سازمان محلی مربوطه را دارد.
سازمان‌های برنامه‌ریزی در روند تهیه و بررسی طرح‌ها موظف‌اند موضوعات مطرح شده در برنامههای توسعه را علنی کرده و اعتراضات کتبی واصله را مورد بررسی قرار دهند.
در روند تهیه و بررسی طرح‌ها چگونگی استفاده از نظرات عمومی مردم در زمینه رئوس برنامههای توسعه در نظر گرفته نشده است. به علاوه مکانیزم مشارکتی و مشاوره‌ای به عنوان بخشی از روند برنامه‌ریزی توسط سازمان‌های محلی مشخص نشده است.
ساختار نظام مدیریت شهری
شهرداری‌ها
شهرداری‌ها در ترکیه از سه ارگان تشکیل یافته‌اند. شورا (belediye meclisi)، کمیته اجرایی (belediye encumeni) و شهردار (belediye baskani)، تعداد اعضای شورا بین 9 تا 55 نفر در شهرهای مختلف فرق می‌کند. شورا یک نهاد تصمیم‌گیری است که در مورد یک سری وظایف اجباری و یک سری وظایف اختیاری در راستای نیازهای محلی تصمیم‌گیری می‌کند.
از سوی دیگر کمیته اجرایی یک نهاد تصمیم‌گیری و اجرایی است. کمیته اجرایی که ریاست آن را شهردار به عهده دارد، از چندین عضو منتخب شورا و رؤسای معاونت‌های مختلف شهرداری تشکیل یافته است. این کمیته از یک سوی به عنوان مشاور شهردار عمل می‌کند و از سوی دیگر، از جانب شورا در غیاب آن تصمیم‌گیری می‌کند. از وظایف کمیته اجرایی بررسی بودجه قبل از ارایه آن به شورا، تدوین قوانین و مقررات برای نظم شهری، تعیین عوارض و تنظیم حساب‌های ماهیانه و غیره است.
شهردار، برای مدت 5 سال به طور مستقیم انتخاب شده، ریاست تشکیلات شهرداری را به عهده می‌گیرد. نقش شهردار دوگانه است شهردار ریاست تشکیلات محلی را به عهده دارد و از سوی دیگر از جانب دولت مرکزی انجام پاره‌ای وظایف را می‌پذیرد.
وظایف شهردار در قبال شهرداری عبارت است از تهیه بودجه جهت تصویب در شورا، به اجرا درآوردن قوانین و مقررات شهرداری مدیریت اموال عمومی، انجام تصمیمات شورا و کمیته اجرایی، نمایندگی شهرداری در برابر دادگاه‌ها و دیگر نهادهای دولت مرکزی، جمع‌آوری درآمدهای شهری، امضا قراردادها از جانب شهرداری، صدور مجوز برای انجام هزینه‌های شهرداری. به این ترتیب ملاحظه می‌شود که ساختار مدیریت شهری در ترکیه را می‌توان از نوع «شهردار مقتدر» دانست. ولیکن حوزه اختیارات شهرداری می‌تواند در زمان اختلاف با کمیته اجرایی شهری از سوی شورا محدود شود و یا در زمان اختلاف با شورا از سوی کمیته اجرایی استانی محدود شود. شهردار به عنوان نماینده دولت مرکزی وظیفه دارد تا پاره‌ای اطلاعات، گزارش‌ها و پرونده‌ها را تهیه کند.
قانون اساسی در ترکیه به دولت مرکزی اختیارات وسیعی برای کنترل حکومت‌های محلی داده است. پاره‌ای تصمیمات اداری و مالی باید قبل از اجرا از سوی دولت مرکزی مورد تصویب قرار گیرد. از سوی دیگر دولت مرکزی کنترل و نظارت روی فعالیت‌های نهادهای عمده حکومت‌های محلی و کارمندان محلی را برعهده دارد.
دولت کلانشهری
براساس قانونی که در سال 1986 به تصویب رسید. چارچوب حکومت در کلانشهرها دستخوش تغییراتی اساسی شد. بر اساس این تغییرات که تاکنون در کلانشهرهای استانبول آنکارا، ازمیر و آدانا به اجرا درآمده است. نظام حکومت دو سطحی در مناطق بزرگ شهری متشکل از شهرداری کلانشهری و شهرداری‌های نواحی شهری پدیدار شد. ساختار اداری تمام حکومت‌های کلانشهری در ترکیه یکسان است. تنها تفاوت آنها در تعداد نواحی است که هر یک از شهرداری‌ها دارند.
سازمان‌های اصلی حکومت‌های کلانشهری عبارتند از شورای کلانشهری، کمیته اجرایی کلانشهری و شهردار کلانشهر.
شورای کلانشهر به عنوان بدنه اصلی تصمیم‌گیری کلانشهر متشکل از شهردار کلانشهر، شهرداران مناطق شهری و یک پنجم اعضا شوراهای شهرداری‌های نواحی شهری می‌شود. اعضا شورا هر 5 سال یک بار به طور مستقیم انتخاب شده و جلسات عمومی آنها سه بار در سال و در مواقع اضطراری تشکیل می‌شود.
کمیته اجرایی کلانشهر به ریاست شهردار کلانشهر به عنوان بخشی از بدنه اجرایی و هم‌چنین هیات تصمیم‌گیری است. این کمیته از رؤسای دپارتمان‌های برنامه‌ریزی شهری و توسعه، خدمات عمومی، مالی، امور حقوقی و پرسنلی و خدمات دفتری تشکیل شده است.
شهردار کلانشهر هر پنج سال یک بار از طریق آرا عمومی انتخاب می‌شود.
وی رییس اجرایی و هماهنگ‌کننده مناطق کلانشهری و نماینده حکومت کلانشهری است. شهردار کلانشهر دارای حق وتو در مورد تصمیمات اتخاذ شده به وسیله شورای کلانشهر یا شوراهای نواحی کلانشهری است. (شورای کلانشهر می‌تواند با جمع‌آوری دو سوم آراء شهردار را مجبور به تبعیت از نظر شورا کند.)
در صورت اختلاف بین حکومت کلانشهری و شهرداری‌های نواحی کلانشهری و یا شهردار، شورای کلانشهری می‌تواند به عنوان «حکم» عمل کند. با این وجود تمامی اعتراضات به صورت نهایی می‌تواند به فرماندار استانی ارجاع شود.
وظایف حکومت‌های محلی
وظایفی که برعهده شورای شهرداری‌ها به عنوان عمده‌ترین نهاد حکومت‌های محلی در ترکیه گذارده شده است، دو نوع است: وظایف اجباری و وظایف اختیاری.
وظایف اجباری عبارتند از:
– برنامه‌ریزی شهری، تهیه برنامههای توسعه و طرح‌های جامع شهری، صدور مجوز ساختمان
– مسکن: ساخت مجتمع‌های زیستی و تولید انبوه مسکن
– ترافیک شهری: اداره ترافیک شهری و حمل و نقل
– خدمات پاکیزگی: جمع‌آوری زباله و پاکیزگی خیابان‌ها
– نظم و امنیت عمومی: خدمات آتش‌نشانی و پلیس
– وظایف مالی: تدوین بودجه سالانه، برآورد مالیات‌های محلی، تامین وام، حسابرسی سالانه
– فعالیت‌های اقتصادی: نظارت بر قیمت‌ها، ایجاد بازارهای عمده و غیره، ایجاد کشتارگاه‌ها، ایجاد واحدهای تجاری، فعالیت‌های حمایت از مصرف‌کننده، ایجاد قطب‌های صنعتی شهری
– خدمات فرهنگی آموزشی و زیست‌محیطی، حفاظت از اماکن تاریخی، اداره کتابخانه‌ها، مراکز فرهنگی، مراکز ورزشی و زمین‌های بازی و مدارس ابتدایی
وظایف اختیاری عبارتند از:
ایجاد تئاتر، هتل، کازینو و موزه، اقدام به اجرای پروژه‌های مسکن اجتماعی، ایجاد سازمان‌های خیره، ایجاد کلاس‌های آموزش شبانه، ایجاد سازمان‌های برق، گاز و آب.
در مورد وظایف شهرداری‌های کلانشهری تقسیم کار به نحو دیگری صورت گرفته است. شهرداری‌های نواحی کلانشهری مسئول انجام تمامی وظایف خدمات فنی شهرداری‌های ترکیه هستند که مشخصا به شهرداری‌های کلانشهری واگذار نشده است. در نتیجه یک سری از وظایف به صورت مشترک و هم‌زمان به وسیله شهرداری کلانشهر و شهرداری نواحی کلانشهری انجام می‌پذیرد.
شهرداری کلانشهر مسئولیت ایجاد و نگهداری جاده‌های اصلی شهری را دارد، در حالی که خیابان‌های فرعی در مسئولیت شهرداری مناطق کلانشهری هستند. هر دو ارگان مسئول نوسازی شهری هستند. شهرداری کلانشهری مسئولیت ارایه خدمات آب‌رسانی، فاضلاب و حمل و نقل عمومی را به عهده دارد. در حالی که شهرداری‌های نواحی شهری مسئولیت نگهداری پارک‌ها و گورستان‌ها را دارند. به علاوه هر دو ارگان در چارچوب اختیارات خود می‌توانند در فعالیت‌های ایجاد و نگهداری بازار عمده‌فروشان، کشتارگاه‌ها، فضاهای فرهنگی و تفریحی شرکت کنند.
منابع مالی حکومت‌های محلی
به دنبال اصلاحات قانونی در سال 1984، سهم حکومت‌های محلی از مالیات ملی افزایش یافته رقم 3/10 درصد در بر می‌گیرد. از سوی دیگر قانون شماره 3239 مصوب سال 1985، به شهرداری‌ها اختیار وضع مالیات بر املاک را داده است. به علاوه شهرداری‌ها می‌توانند در صورت نیاز از «بانک استانی» با تایید نهادهای بالادست وام بگیرند.
با هدف صرفه‌جویی‌های مالی و کارایی بیشتر، در سال‌های اخیر یک گروه از فعالیت‌های کلانشهری به نهادها و سازمان‌های نیمه‌مستقل واگذار شده است از جمله آب و فاضلاب، حمل و نقل و غیره. به علاوه در سال‌های اخیر شرکت‌های سهامی شهرداری در جهت خصوصی‌سازی خدمات عمومی اصلی شهر شکل گرفته‌اند.
ارزیابی نظام برنامه‌ریزی توسعه و مدیریت شهری
در سال‌های اخیر با توجه به تمرکززدایی و واگذاری مسئولیت برنامه‌ریزی شهری به حکومت‌های محلی، نکات مثبتی در این زمینه پدیدار شده است. از جمله زمان روند صدور پروانه ساخت و سازها به مقدار قابل توجهی کاهش یافته است. با انجام اصلاحات و کاهش مداخلات حکومت مرکزی در روند تهیه و تصویب طرح‌ها از پیچیدگی انجام اصلاحات روی طرح‌ها نیز کاسته شده است. هم اینک حکومت‌های محلی دارای اختیارات نهایی در زمینه برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری هستند. از نکات منفی نظام برنامه‌ریزی شهری در ترکیه موارد زیر قابل توجه هستند:
– با وجود افزایش اختیارات قانونی و مالی شهرداری‌ها، هم‌اینک به جز تعداد معدودی از شهرداری‌های کلانشهری، دیگر شهرداری‌ها خود را از لحاظ تشکیلاتی سازمان‌دهی نکرده و از استحکام تشکیلاتی لازم برخوردار نیستند.
– تصمیمات کلان و خرد در سطح شهری به صورت مطلوبی با یکدیگر تلفیق و ادغام نمی‌شود.
– مکانیزم‌های مشاوره‌ای و مشارکتی در برنامه‌ریزی شهری در ترکیه مشخص نبوده، جایگاه خاص خود را در این روند نیافته است.
– در نواحی کلانشهری مشکلات هماهنگی در امر برنامه‌ریزی و اجرا بین حکومت کلانشهری حکومت استانی دیده می‌شود.
مشارکت مردمی در تهیه اجرا و مدیریت برنامههای شهری به صورت منظم و قانونی به اجرا در نمی‌آید.
مدیریت شهری در ترکیه فاقد یک نظام آموزشی به منظور ارتقا سطح تخصصی و کارآمدی نیروی انسانی کارمندی است.
مدیریت شهری در ترکیه از حق وضع قوانین مالیاتی محلی محروم است.
نظام مدیریت شهری در ترکیه فاقد مکانیزم مطلوب رسیدگی به شکایات مردمی است.