پایگاه علمی سعید سان دانلود رایگان مقالات علمی کنفرانس و ژورنال
بنابراین می توان گفت طرحهای شهری در ایران دچار فرسایش محتوایی شدهاند و پشتوانه علمی و اجرایی مطمئنی ندارند. به همین دلیل هم طرح شهری کمتر توانسته در دستیابی به اهداف خود موفق شود.
در بررسی و ارزیابی علل ناکامی طرحهای شهری توجه به عوامل تأثیرگذار ذیل اهمیت دارد.
1- اصلی ترین مؤلفه تأثیرگذار بر کمیت و کیفیت جوامع شهری، یعنی جمعیت، تابع هیچگونه قانون تعریف شده ای نیست. مهاجرت از روستاها به شهرها بر اساس ضرورت هایی انجام می گیرد که تا کنون به علل آن کمتر توجه شده است. محصول برنامهریزی شهری در حالی که جذابیت های شهری را افزایش می دهد، رها شدن روستاها و حاشیه ای شدن آنها در مدار نظام مدیریت کشوری و عوامل دفع جمعیت در سکونت گاههای روستایی را تشدید میکند.
به همین علت پیوسته جریانی از جمعیت روستایی به سوی شهرها سرازیر میشود که هیچگونه اهرم کنترل و ضوابط برای آنها وجود ندارد.
2- محاسبات پیش بینی های جمعیتی که بر اساس فرمول هایی با گزینه هایی از میزان رشد انجام می گیرد، ارقام فرضی اند که فقط در متن گزارشها سندیت دارند و در عمل و واقعیت هیچگونه تضمین و ساز و کاری برای تحقق آنها وجود ندارد.
3- دخالت و اعمال سلیقه های مسئولان و متولیان شهرها در تهیه طرحهای شهری، یافته ها و الزامات برخاسته از بررسی های کارشناسی را بی نتیجه کرده است و معادلات میان مؤلفه های تأثیرگذار بر روند توسعه شهری را در هم می ریزد.
4- فرایند تهیه و تصویب طرحهای شهری که از پیچ و خم کمیسیونها و شوراهای متعددی می گذرد در بسیاری موارد طرحها را دچار فرسودگی کرده و گذشت زمان ضرایب کمی تأثیر گذار را بر محاسبات و پیش بینی ها تغییر میدهد.
5- الگوهای موجود طرحهای شهری، شهر را به صورت پدیدهای مجرد و جدا از حوزه پیرامونی آن می نگرد؛ چرا که بررسیها در قالب طرحهای شهری فقط در محدوده شهر یا حریم شهر صورت می پذیرد، در حالی که بسیاری از مؤلفه های تأثیرگذار بر سازمان فضایی و عملکرد شهرها در خارج از محدوده آنها قرار دارد.
6- در مقیاس سرزمینی و منطقهای جایگاه هیچ شهری در نظام سلسله مراتبی تعریف و تثبیت نشده است. گذشته از آن از عملکردهای غالب شهرها نیز عموماً اطلاعات درستی در دست نیست؛ از این رو برنامه ریزی شهری بر مبنای فرضیاتی انجام می گیرد که بیشتر ذهنی اند نه عینی.
7- طرحهای شهری که در ایران تهیه می شوند بدون توجه به نوع یا کیفیت کم و بیش یکسان شان تنها الگوهای مهندسی برای ساخت و سازها هستند. در شرح خدمات این طرحها به تدوین آیین نامه های اجرایی ساخت و سازها و ضوابط عملی آنها توجهی نمی شود. بنابراین توصیه های مهندسی هنگامی که به اجرا گذاشته میشوند، از نظر عملکردها دچار اختلال شده و توقعات و انتظارات را برآورده نمی سازند.
احداث کمربندی های شهری و ایجاد انواع فعالیتهای تعمیراتی، خدماتی و فروش در کنار آنها، که خود به کندی ترافیک می انجامد از مصادیق بارز این نوع ساخت و سازهاست. در حقیقت کمربندی برای روانتر شدن حرکت وسایط نقلیه عبوری ساخته می شود و حداقل ضابطه اجرایی، تخصیص حریم برای ممنوعیت ساخت و ساز و بارگذاری فعالیتها در حریم آنهاست که باید به اجرا گذاشته شود.
8- فقط برخی از طرحهای شهری برگرفته از مشکلات دوره خویش اند و برای پاسخگویی به مسائل یعنی تعریف شده اند؛ مانند طرحهای آماده سازی که برای پاسخگویی به بحران زمین و مسکن در سالهای بعد از انقلاب تهیه شده اند یا طرحهای نو شهرها که برای انتقال سر ریز جمعیتی شهرهای بزرگ در نظر گرفته شده بود.
برای رفع این نارسایی ها وزارت مسکن و شهرسازی در چهارچوب توسعه پایدار و ارتقای کیفیت محیط شهری و جلب مشارکت مردم، طرح ساختاری – راهبردی را برای اصلاح شیوه ها و نظام برنامه ریزی شهری ارائه داده است.
به نظر میرسد که وزارت مسکن و شهرسازی، با ارائه طرح ساختاری – راهبردی، خود پذیرفته است که تهیه طرحهای کنونی نه فقط پاسخگوی مسائل شهرها نیست، بلکه ادامه آن هیچ مشکلی را حل نخواهد کرد. جدای از اینکه خود طرح ساختاری – راهبردی نیز در ستون قیود و شراسط تحقق راهبردها، از اقداماتی نام برده که انجام دادن آنها منوط به اصلاح ساختاری کل نظام اجرایی است. اما در مجموع همین را میتوان حرکتی مثبت تلقی کرد.
– سطوح سه گانه طرحهای شهری (دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، 1379 ، ص 19)
نمودار
با توجه به نمودار فوق که در آن سطوح سه گانه طرحهای شهری بیان شده به خوبی نشان میدهد که همبستگی سلسله مراتبی شهرها به همبستگی موضوعی و محتوایی در تهیه طرحهای آنها نیاز دارد.
این بدان معناست که شهرها را برخلاف آنچه تاکنون در شیوه کاری مهندسان مشاور معمول بوده، نباید بصورت پدیدهای مجرد نگریست؛ چرا که شهرها به علت وضعیت سلسله مراتبی خود، از یک سو با شهرهای بزرگتر وکوچکتر از خود همبستگی عملکردی دارند و از سوی دیگر با نواحی روستایی اطراف یا حوزه نفوذ خویش تعاملی های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و فضایی وسیعی دارند که به ساز و کار این تعامل ها باید در تهیه طرح شهری توجه شود.
1- طرح جامع شهری (Master Plan)
با وجود تصویب قانون تشکیل انجمنهای شهر در سال 1328 مدیریت شهرها عملاً زیر نظر وزارت کشور انجام گرفت. از یک سو افزایش مهاجرت به شهرها و تقاضای فزاینده برای مسکن و از سوی دیگر وجود قوانینی که به مالکان اجازه هر گونه دخل و تصرف و ساخت و ساز را در اراضی شهری میداد. پدیده سوداگری زمین و مسکن را در شهرها رواج داد. طی چنین روندی و به ویژه در نبود طرحهای شهری، اراضی حاشیه شهرها به سرعت زیر ساخت و سازها رفتند، بدون اینکه زیرساختهای شهری در آنها انجام گرفته باشد. این دوره که میتوان از آن به عنوان «دوره شهرنشینی قبل از شهرسازی» نام برد، مرحله توسعه شهرنشینین بیبرنامه در شهرهای ایران، به ویژه تهران و شهرهای بزرگ، است. در سال 1312 طرح اصلاح شبکه گذرگاهی به نام طرح تعریض معابر در تهران به اجرا در آمده است و در سال 1321 آیین نامه ساختمانی و دیگر قوانین و مقررات شهرسازی و اعمال مدیریت بر قسمتی از ساخت و سازهای شهری آغاز شد.
با تأسیس وزارت آبادانی و مسکن در سال 1342 و پیش بینی برنامه عمرانی سوم طی سالهای 1340 تا 1346 تهیه طرحهای جامع برای شهرهای بزرگ در دستور کار دولت قرار گرفت.
طرح جامع شهری، به منظور تدوین برنامه و تعیین جهات توسعه شهر و تأمین نیازمندیهای آن بر مبنای پیش بینی ها و اهداف توسعه شهری، تهیه می شوند. طرح جامع، بیشتر در مورد شهرهای بزرگ و یا شهرهایی که بیش از 25000 نفر جمعیت دارند، به مرحله انجام در میآید.
قزوین، بندر انزلی، چالوس، نوشهر، سربندر، بابل و بابلسر، این تجربه موجب شد که تهیه طرحهای جامع برای تمامی شهرها طی برنامه های عمرانی چهارم (1351 – 1347) و پنجم (1356 – 1352) در دستور کار قرار گیرد.
طرحهای جامع با قراردادی به صورت «تیپ»، برای تمامی شهرهای مورد قرارداد تهیه می شد. در ابتدا این طرحها در دو مرحله تهیه می شدند. مرحله اول شامل انجام بررسیها، شناخت وضع موجود شهر مانند مطالعات جغرافیایی، اقلیمی، تاریخی و بررسی ویژگیهای اقتصادی، اجتماعی و کالبدی شهر بود و در بخش آخر، این مطالعات، جمع بندی و تجزیه و تحلیل می شدند.
در مرحله دوم، طرح کالبدی شهر و گزارشهای مربوط ارائه می شد. این مراحل، هر کدام جداگانه به تصویب شورای عالی شهرسازی می رسید، این طرحها بسیار کلی بودند. حداقل زمان برای تهیه این طرحها، یک سال برای هر مرحله بود که با احتساب زمان تصویب آنها در بهترین حالت از سه سال نیز تجاوز می کرد و در عمل، تهیه این طرحها بیش از این طول می کشید.
افزون بر طولانی بودن فرایند تهیه و تصویب آنها، از آن جا که شهرداریها عموماً نمی توانستند طرحهای جامع مصوب ابلاغ شده را که بسیار کلی بود، درک نموده و توانایی هماهنگ نمودن اقدامات عمرانی شهر را با این طرحها در جهت تحقق بخشیدن به اهداف طرحهای یاد شده نداشتند، عملاً از این طرحها استفاده زیادی نمی شد.
بیجار، ارومیه و چند شهر دیگر توسط کارشناسان شهرساز آمریکایی با کمک اصل 4، فاقد هرگونه فرایندی برای تصویب و بررسی طرحها بود. شاید عدم توجه این کارشناسان به مبانی قانونی شهرداریها در ایران و شناخت روابط شهرداریها با دولت و نبود مکانیزم مناسب جهت بررسی و تصویب طرحها از عوامل عمده عدم موفقیت این طرحها بوده است.
– نارساییها و تنگناهای طرحهای جامع در اجرا
اقدامات گذشته در جهت تهیه طرحهای جامع با نارساییها و تنگناهای متعددی مواجه بوده است.
هر چند نتایج مثبت قابل ملاحظهای به شرح ذیل وجود داشته است:
– دادن اطلاعات آماری از وضعیت موجود شهرها؛
– توجه دادن به ضرورت تدوین قوانین و مقررات شهری؛
– ایجاد ضوابط و مقررات جهت کنترل فعالیتها و عملیات شهرسازی
– بدست آوردن اطلاعات پایهای از شهرهای کشور
– تعریف نیازهای کالبدی و تأسیساتی برای شهرها
– محدود کردن تغییر کاربری اراضی شهری به وسیله مالکان؛ (از بین بردن این دیدگاه که مالک زمین شهری به هر کیفیتی که بخواهد میتواند زمین خود را تفکیک، قطعه بندی و ساختمان نماید و ساختمان خود را به هر نوع کاربری اختصاص دهد.
-ممنوع کردن ساخت و سازها در خارج از حریمهای شهری
-توجه به روستاهای واقع در حریمهای شهری تعیین شده؛
با وجود تمامی این دستاوردها، چون برنامه هدفمندی از تهیه طرحهای جامع در دست نبود و دولت هم به نوعی توسعه شهرنشینی را به علت ملاحظات سیاسی مان تشویق میکرد، در عمل ضوابط و الزامات پیشنهادی طرحهای جامع مورد توجه قرار نگرفت.
در ادامه، نارساییها و تنگناهای طرحهای جامع در اجرا به تفکیک بیان میگردد.
1) نارسایی ها و مشکلات ناشی از اهداف و خواسته های طرح و محتوای طرحها
2)مسائل و مشکلات پیرامونی و محیطی
3)ناهماهنگی و عدم ارتباط کافی بین ارگانهای اجرایی طرح
4) کمبود و نارسایی های مالی
5) مشکلات مدیریتی، سازمانی و نیروی انسانی
6) نارساییها و تنگناهای حقوقی و قانونی
1) نارساییها و مشکلات ناشی از اهداف، خواسته ها و محتوای طرحها
1- نارسایی طرحها در برآورد صحیح جمعیت و نیازهای واقعی جمعیت
2- وجود نقص، ضعف و عدم دقت در تدوین ضوابط و مقررات و نیز عدم ارائه ضوابط مشخص برای ساخت و ساز در حریم
3- توجه طرح به مناطق جدید برای توسعه و بلاتکلیف رها شدن بافتهای موجود و قدیمی شهرها
4- بی توجهی به نقش مردم و عدم مشارکت جدی مردم در اجرای طرحها
5- نقش بازدارنده سختگیریهای طرح در زمینه تفکیک اراضی و ضوابط ساخت و ساز در راه توسعه فعالیتهای ساختمانی، ممنوعیت ها و محدودیت های دست و پا گیر
6-لحاظ کردن سرانههای بلند پروازانه و بیتوجهی به توان فنی و مالی شهرداریها و …
2) نارساییها و مشکلات پیرامونی و محیطی
1-مشخص نبودن سیاستهای شهرنشینی و توزیع جمعیت در کشور و نبود طرحهای ملی و منطقه ای فرادست برای طرحهای جامع
2-رشد و توسعه ناهماهنگ و غیرمتوازن شهرها در گذشته و پر خرج بودن اصلاحات شهری و تأمین تأسیسات عمومی و اجتماعی
3-فقدان سازمانهای مشخص و مسئول برای اداره امور عمومی روستاها، پراکنده بودن روستاها و هجوم روستاییان به شهرها
4- بخشی بودن برنامهریزی عمرانی در کشور و عدم تطبیق سیستم برنامهریزی طرحهای جامع با ماهیت میان بخشی سیستم برنامهریزی عمومی کشور
5-تقلیل سرمایهگذاری در شهرها به لحاظ شرایط خاص سالهای جنگ تحمیلی و بعد از آن
3) نارساییها و تنگناهای ناشی از وجود ناهماهنگی و عدم ارتباط کافی بین ارگانهای اجرایی طرح
1- ضعف شهرداری در زمینه ایجاد هماهنگی بین سازمانهای عهدهدار وظیفه در تأمین خدمات شهری و نبود مکانیسمهای لازم برای اعمال هماهنگی
2-تعلق اراضی غیر خصوصی شهری به سازمانهای زمین شهری و منابع طبیعی و تفاوت نگرش و دیدگاه این دستگاهها به اراضی شهری
3-عدم احترام دستگاههای دولتی به طرحهای جامع و پیروی نکردن این دستگاه از ضوابط طرحها و …
4) نارساییها و تنگناهای مالی
1- ضعف شهرداریها در جنبههای مالی و مستمر نبودن درآمد شهرداریها
2- عدم تدوین تراز مالی برای طرحها و ناتوانی مالی شهرداریها در اجرای پیشنهادات
3- تقلیل کمکهای دولتی به شهرداریها و تأکید بر خودکفایی شهرداریها
4- مالکیت خصوصی اراضی و تفکیک ثبتی اراضی حاشیه شهرها در گذشته و لزوم پرداخت غرامت در اجرای طرحها
5- نبود مکانیسمهای لازم جهت برگشت منافع ناشی از اجرای طرحهای جامع به شهرداری
5) نارساییها و تنگناهای مدیریتی و سازمانی و نیروی انسانی
1- ضعف شهرداریها در جنبههای مختلف استخدامی، سازمانی و مدیریتی و نقص قوانین در این خصوص
2- کمبود کادر متخصص شهرسازی در کشور و کمتجربه بودن کادر موجود، عدم امکان جذب این نیروها در شهرداری به لحاظ محدودیت موجود در نمودار تشکیلاتی و نیز پایین بودن سطح دستمزدهای پرداختی
3- عدم ایجاد تشکیلات اجرایی طرح در سازمانهای ذیربط شهر.
6) نارساییها و تنگناهای حقوقی و قانونی
1- مقررات مالالاجاره و وجود حق سرقفلی (حق محل کسب) و نا مشخص بودن میزان آنها، در این خصوص شهرداریها هم باید رضایت مالک را کسب نمایند. و هم رضایت مستأجر را و این امر مستلزم پرداخت غرامت زیادی است.
2- فقدان هرگونه قانون مشخص در خصوص کیفیت و نحوه اجرای طرحهای جامع
3- مالکیت خصوصی گسترده در اراضی شهری و تفکیک ثبتی اراضی حاشیه شهرها در گذشته.
در این خصوص ناهماهنگی طرحهای تفکیک ثبتی با طرحهای شهرسازی و مواجه بودن شهرداری با خرده مالکین، اجرای طرحهای شهری را با تأخیر مواجه میسازد.
4- فقدان سیستم مناسبی جهت توزیع عادلانه منافع و هزینه های طرحهای جامع
5- وجود ضوابط و مقررات متفاوت و متناقض در خصوص باغات و اراضی کشاورزی شهرها.
در واقع، در اغلب طرحهای جامع شهرها هیچگونه پیوندی میان طرحهای شهری با طرحهای ملی یا سیاستهای کلان کشور و وضعیت اقتصادی و سیاسی زمان وجود نداشت. گذشته از آن پیش بینی های جمعیتی، صنعتی، خدماتی و کشاورزی در این طرحها با ضریب خطای بسیار بالایی همراه بوده است.
در مرحله دوم بررسی های مشروح و تفصیلی مناطق و محلات مختلف شهر و تهیه طرحهای تفصیلی صورت می گیرد.
انعقاد قرارداد برای هر یک از مراحل به صورت جداگانه انجام می شود و پس از انجام مطالعات مرحله اول، تحت عنوان «طرح جامع توسعه و عمران و حوزه نفوذ شهرها» پس از سیر مراحل استصوابی به تصویب شورای عالی شهرساز و معماری رسیده و مطالعات مرحله دوم، تحت عنوان «مطالعات تفصیلی توسعه و عمران و حوزه نفود شهرها» به تصویب کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری میرسد. از سال 67 تفکر مجزا نمودن مطالعات حوزه نفوذ شهرها و انجام آنها در قالب طرحهای جامع شهرستان مطرح و به تدریج قسمتهایی از شرح خدمات طرحهای توسعه و عمران و حوزه نفوذ، منفک و در کنار طرحهای توسعه و عمران شهر، طرحهای جامع شهرستان نیز در دستور کار قرار میگیرد.
– محتوای طرحهای توسعه و عمران
طرحهای توسعه و عمران با وجود تغییر نام طرحهای جامع، تفاوت محتوایی چشم گیری با طرحای جامع نداشت و با وجود این که از نظر شرح خدمات موضوع قرارداد شامل استفاده از خدمات مهندسی مطالعات و تهیه طرح ها و برنامه های توسعه و عمران حوزه نفوذ، تهیه طرحهای تفصیلی، نقشه های جزئیات شهرسازی، نظارت بر اجرای طرحها و برنامه های دوره پنج ساله عمرانی شهر می باشد، ولی در عمل تا کنون طرحهای توسعه و عمران تنها شامل دو بخش، مطالعات مربوط به حوزه نفوذ و طرح جامع و مطالعات تفصیلی شهر بوده اند و بخش های تهیه نقشه های جزئیات شهری و نظارت بر اجرای توسعه و عمران جامع عمل نپوشیده و محتوای عمومی طرحها در بخش اول، مطالعاتی در جنبه های اجتماعی، اقتصادی و کالبدی است که شامل مطالعات خط مشی های طرح ریزی و برنامه ریزی و تعیین چارچوب گسترش و توسعه است و در بخش دوم مطالعات در جنبه های کالبدی با جزئیات اجرایی بیشتر به خطوط مبهم طرح در بخش اول رنگ واقعیت می بخشد.