فساد اداري و شيوه‌هاي كنترل آن

فساد اداري و شيوه‌هاي كنترل آن

پژوهشگر: محسن فرهادي نژاد

از سلسله مقالات دريافتي در دومين همايش علمي و پژوهشي نظارت و بازرسي در مردادماه 80

 

چكيده مقاله

در اين تحقيق، فساد اداري در مفهوم كلان خود به مجموعة رفتارهاي آن دسته از كاركنان بخش عمومي اطلاق مي‌شود كه در جهت تامين خواسته‌هاي فردي خود، عرف و قوانين پذيرفته شده را ناديده مي‌گيرند. بنابراين فساد اداري طيف گسترده‌اي از رفتارها را شامل مي‌شود. بدنة اصلي اين تحقيق حاصل بررسي گستردة منابع موجود در اين زمينه بوده و نيز نتايج تحقيقات ميداني نگارنده كه در سال جاري انجام پذيرفته در زمينة مهم‌ترين علل و مؤثرترين روشهاي كنترل فساد اداري ارائه شده است. در پايان نيز براساس مدل عرضه و تقاضاي فساد، روشهايي به منظور كنترل اين پديده ارائه شده است.

 

واژه‌هاي كليدي

فساد اداري، آناتومي فساد، انواع فساد اداري، علل ظهور و گسترش فساد اداري، شرايط اساسي براي ظهور فساد اداري، ريشه‌هاي اصلي فساد اداري، عوامل تسهيل كننده فساد اداري، پيامدهاي فساد اداري، روشهاي كنترل فساد اداري و جغرافيايي فساد اداري.

 

مقدمه:

فساد مسأله‌اي است كه در تمام ادوار گريبانگر دستگاه‌ها و سازمانها بوده و هستة نديشه بسياري از دانشمندان و متفكران سياسي را تشكيل مي‌داده است. فساد اداري نيز به عنوان يكي از عمومي‌ترين اشكال فساد پديده‌اي است كه مرزهاي زمان و مكان را در نورديده و با اين ويژگي نه به زمان خاصي تعلق دارد و نه مربوط به جامعة خاصي مي‌شود.

در واقع مي‌توان گفت فساد اداري پديده‌اي همزاد حكومتا ست. يعني از زماني كه فعاليتهاي بشر شكل سازمان يافته ومنسجمي به خود گرفت از همان زمان فساد اداري نيز همچون جزء لاينفكي از متن سازمان ظهور كرده است.بنابراين مي‌توان فساد را فرزند ناخواستة سازمان تلقي كرد كه درنتيجه تعاملات گوناگون در درون سازمان و نيز به مناسب تعامل ميان سازمان و محيط آن به وجود آمده است.

فساد اداري بخش از مجموعه مسايلي است كه سازمانها در دورة عمر خود به ناگزير آن را تجربه مي‌كنند. اين مجموعه مسايل به معظلاتي اشاره دار دكه به طور عمده ريشه‌هاي آن در خارج از سازمان قرار داشته ولي آثار آن سازمانها را متأثر مي‌سازد. اين معضلات به عنوان چالشهايي كه همواره پيش‌ روي مديران هستند تلقي مي‌شوند كه به دليل عدم كنترل سازمان بر علل پيدايي آنها، طبيعتاً كنترل آنها نيز بسيار دشوار است؛ به عنوان مثال فساد اداري تا حد زيادي از نظامهاي اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و سياسي تأثير مي‌پذيرد؛براي مثال بالا بودن نرخ بيكاري، ميزان سلطة روابط غير رسمي و سنتي بر ارتباطات ميان افراد، ميزان بلوغ نظام سياسي و… برحجم فساد اداري يك جامعه تاثير مستقيم مي‌گذارد از طرفي فساد اداري به طور مستقيم بر كارايي نظام اداري، مشروعيت نظام سياسي و مطلوبيت نظام فرهنگي واجتماعي اثرات نابهنجاري خواهد گذارد كه اين تعامل باعث ايجاد دوري باطل ومارپيچي نزولي مي‌شود كه در نهايت جامعه رابه افول خواهد كشاند؛ از اين رو بايد با پديده‌هايي از جنس فساد اداري كه ريشه در زمينه‌هاي گوناگوني دارند، بان گرشي سيستمي روبه‌رو شد و به تدوين راه‌حلهاي جامع انديشيد. در اين تحقيق نيز سعي شده است با چنين نگرشي به موضوع نگريسته شود و اين رويكرد در تمامي مراحل تحقيق رعايت شده است.

آناتومي فساد:

فساد تا جايي كه به سازمان و فرآيندهاي سازماني مربوط مي‌شود، به اجزاي سه‌گانة سياسي، قانوني و اداري قابل تقسيم است.

1 ـ فساد سياسي: بنا به تعريفي كلي، فساد سياسي عبارتست از سوء استفاده از قدرت سياسي در جهتا هداف شخصي و نامشروع (آقا بخشي، 1496، ص 199.) اصولاً فساد سياسي و قدرت همزاد يكديگرند، يعني تا زماني كه قدرت وجود نداشته باشد از فساد سياسي هم اثري نخواهد بود. همانگونه كه روسو اعلام مي‌دارد: فساد سياسي نتيجة حتمي كشمكش و تلاش بر سر كسب قدرت است.( زاهدي، دورة اول، شمارة دوم، ص 237)

2 ـ فساد قانوني: منظور از فساد قانوني، وضع قوانين تبعيض‌آميز به نفع سياستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف حكومتا ست. اين نوع رفتار كه دراصطلاح به آن فساد قانوني اطلاق مي‌شود اين باور عمومي را كه فساد فقط شامل اعمالي مي‌شود كه مغير با قانون باش درا رد مي‌كند. براي مثال قوانيني كه بدون هيچگونه توجيه اقتصادي و يا اجتماعي انحصار خريد، فروش يا توليد يك محصول را به يك فرد يا گروه از افراد اختصاص مي‌دهند، نمونه‌هايي از اين نوع فساد است. (حبيبي، 1375، ص 14)

3 ـ فساد اداري: صاحبنظران به مقتضاي زاويه‌اي كه براي نگريستن به اين پديده انتخاب كرده‌اند تعريف مختلف و بعضاً مشابهي از فساد اداري ارائه نموده‌اند؛ به عنوان نمونه جيمز اسكات معتقد است فساد اداري به رفتاري اطلاق مي‌شود كه ضمن آن فرد به دليل تحقق منافع خصوصي خود و دستيابي به رفاه بيشتر و يا موقعيت بهتر خارج از چارچوب رسمي وظايف يك نقش دولتي عمل مي‌كند. (P.4,1972,C.ssott) تعريفي كه نسبت به سايرتعاريف ترجيح داده مي‌شود تعريفي استكه از سوي ساموئل هانتينگتن ارائه شده است كه در اينجا با اندكي اصلاح و بهبود آورده مي‌شود وي معتقد است: فساد اداري به مجموعه‌ي رفتارهاي آن دسته از كاركنان بخش عمومي اطلاق مي‌شود كه در جهت منافع غير سازماني، ضوابط و عرف پذيرفته شده راناديده مي‌گيرند (هانتينگتون، 1370، ص ص 91 ـ 90) (كليتگارد، 1375، ص 35). به عبارت ديگر فساد ابزاري نامشروع براي برآوردن تقاضاهاي نامشروع از نظام اداري است. چنانچه بخواهيم فساد را در قالب يك معادله ارائه دهيم اين معادله بدين صورت خواهد بود:

فساد= انحصار+ قدرت پنهانكار ـ پاسخگويي و شفافيت.

انواع فساد اداري:

فساد اداري به وضعيتي در نظام اداري گفته مي‌شود كه در اثر تخلفات مكرر و مستمر كاركنان به وجود مي‌آيد و جنبه‌اي فراگير دارد كه در نهايت آن را از كارايي و اثربخشي مورد انتظار باز مي‌دارد. اين تخلفات كه مجموعاً به فساد اداري منجر مي‌شود انواع گوناگوني دارند كه رايج‌ترين آنها عبارتند از:

1 ـ فساد مالي كه خود به چندين نوع تقسيم مي‌شود:

ـ ارتشاء؛

ـ اختلاش؛

ـ فساد در خريدهاي دولتي از بخش خصوصي؛

ـ فساد در قراردادهاي مقاطعه كاري دولت با پيمانكاران؛

ـ فساد مالياتي؛

2 ـ استفاده شخصي از اموال دولتي؛

3 ـ كم‌كاري، گزارش مأموريت كاذب، صرف وقت در اداره براي انجام كارهايي به غير از وظيفه اصلي،

4 ـ سرقت اموال عمومي از سوي كاركنان؛

5 ـ اسراف و تبذير؛

6 ـ ترجيح روابط بر ضوابط؛

7 ـ فساد در شناسايي و مبارزه با قانون شكني؛ (تساهل و تسامح نسبت به فساد)

8 ـ فساد در اراية كالا و خدمات دولتي؛

9 ـ فساد در صدور مجوز براي فعاليتهاي اقتصادي و اجتماعي؛

10 ـ فساد استخدامي: (عدم رعايت ضوابط و معيارهاي شايستگي در گزينش، انتخاب و ارتقاي افراد در سازمان.)

علل ظهور و گسترش فساد اداري:

ظهور فساد اداري مستلزم وجود شرايط خاصي است و علاوه ريشه‌ها و عوامل تسهيل كننده‌اي دار دكه به‌طور خلاصه در زير بررسي مي‌شوند.

1 ـ شرايط اساسي براي ظهور فساد اداري:

الف) تمايل: تمايل به ارتكاب تخلف در ذهن عامل آن قرار دارد. تمايل مي‌تواند ناشي از عوامل متعددي باشد كه درادامة بحث به آنها خواهيم پرداخت؛ اينكه اين عوامل از درون فرد نشأت بگيرد يا از محيط، چندان تفاوتي در نتيجه به‌وجود نمي‌آورد.

ب) فرصت: براي مبادرت به فساد اداري بايد علاوه برتمايل، فرصت مناسب نيز وجود داشته باشد. چنين فرصتي ممكن است در پي طراحي و تدابير بلندمدت پيش بيايد و يا ناشي از تصادف باشد. چنانچه تمايل و فرصت اقدام به فساد وجود داشته باشد فساد متولد خواهد شد و در صورت مهيا بودن ساير شرايط رشد خواهد كرد. (PP.1 ـ 20,1993, jones)

2 ـ ريشه‌هاي اصلي فساد اداري:

الف) ريشه‌هاي فرهنگي و اجتماعي: شايد مهمترين عوامل فساد، مسايل فرهنگي و عقيدتي باشد. فرهنگ عمومي جامعه،‌ارزشها و هنجارهاي حاكم بر افراد و اجتماع و عقايد و باورهاي مردم نقش محوري در اين زمينه دارد. مادي‌گرايي، فردي گرايي، مصرف‌زدگي، كاهش قبح تخلفات در سازمان و جامعه و مهمتر از همه ضعف ايمان ووجدان كاري از مهمترين ريشه‌هاي فرهنگي و اجتماعي فساد اداري هستند.

ب) ريشه‌هاي اقتصادي: عدم ثبات اقتصادي، تورم لجام گسيخته، ركود، كاهش درآمدها و قدرت خريد مردم، عدم عدالت اقتصادي و اجتماعي، توزيع نامناسب امكانات و تسهيلات در جامعه و امثال اين موارد از عمده‌ترين ريشه‌هاي اقتصادي فساد اداري به شمار مي‌آيند.

3 ـ عوامل تسهيل كننده:

الف) عوامل سياسي: عدم استقلال كامل قوة قضائيه، نفوذ قوة مجريه بر آن و بر دستگاههاي نظارت و بازرسي، فشار گروه‌هاي ذي‌نفوذ درداخل و خارج سازمان، فساد مديران عالي‌رتبه، جوسازي و غوغاسالاري، توصيه براي در امان ماندن مديران مختلف از مجازاتها و تساهل و تسامح نسبت به موارد مشاهده شده از عوامل سياسي تسهيل كننده جريان فساد تلقي مي‌شوند.

ب) عوامل ادراي: تشكيلات و ساختار اداري غيركارآمد، حجيم و نامتناسب با اهداف و وظايف، پيچيدگي قوانين و مقررات و تعداد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هاي اداري، مديران غير مؤثر، فقدان نظام شايسته سالاري، وجود تبعيضات در استخدام، انتصاب و ارتقاي افراد،نارسايي درنظام حقوق و دستمزد، نظام پاداش و تنبيه و بويژه نظام نظارت و ارزشيابي، ترجيح اهداف گروهي به اهداف سازماني و ناآگاهي ارباب رجوع به فرايندهاي اداري و حقوق خود از عوامل اداري تسهيل كننده فساد اداري هستند. (نجاري، 1378) با توضيحي كه دربارة ريشه‌ها، شرايط و عوامل تسهيل كننده فساد اداري ارائه شد اينك مي‌توان از عمده‌ترين علل متداول در پيدايش و گسترش فساد اداري نام برد.

1 ـ اختلاف فاحش ميان ميزان درآمد كاركنان وحجم هزينه‌هاي آنان:

شايد يكي از شايع‌ترين علل ارتكاب تخلفات اداري عدم تكافوي درآمد كاركنان با هزينه‌هاي آنان باشد. در تحقيقي كه در سال 1371 در سه وزارتخانه انجام شد، شكاف بين درآمدها و هزينه‌ها مورد سنجش قرار گرفت و در نتيجه مشخص شد كه درآمد كاركنان به طور ميانگين 3/50% كمتر از مخارج آنهاست. يعني درآمد آنان فقط كفاف نيمي از مخارج آنها را مي‌داد. (رفيع‌پور، 1377، ص ص . 268 ـ 267)

«تفاوت بين درآمد و هزينه‌كاركنان در 3 وزارتخانه در سال 1371»

تفاوت بين درآمد و هزينه‌	درصد پاسخگويان
كمبود تا 20%	3/5
كمبود از 21 تا 40%	19
كمبود از 41 تا 60%	5/37
كمبود از 61 تا 80%	7/34
كمبود بيش از 80%	5/13
ميانگين كمبود3/50%	جمع = 100%

2 ـ روابط خويشاوندي:

در جوامع گرم كه در آنها ارزشهاي سنتي بر روابط بين افراد حاكم است ( از جمله ايران و بسياري از كشورهاي در مسير توسعه) روابط خويشاوندي يكي از علل فساد اداري را تشكيل مي‌دهد. در جامعة ايران اگر فردي در يك منصب اداري قرار بگيرد؛ خويشاوندان از او توقع دارند كه درتصميمات اداري، خويشاوندي را بر ضوابط موجود ترجيح دهد و چنانچه فرد، خلاف اين عمل كند، جامعة ايراني ارزيابي مثبتي ا زاو نخواهد داشت (اديب 1374،ص 134) در چنين مواقعي نمي‌توان از كاركنان بخش عمومي انتظار داشت كه به سهولت براساس ضوابط رفتار نمايند و به علاوه استقرار يك نظام بوروكراتيك سالم در اين جوامع غيرممكن به نظر مي‌رسد. (1995, Tanzi)

مفاهيم”سرمايه اجتماعي“ كه توسط كلمن‌(1990) و نيز ”سرماية سياسي“ كه توسط لويي(1996) ارائه شده بيانگر نقش روابط خويشاوندي در فساد اداري است.

سرماية اجتماعي نوعي دارايي است كه از مجموعة ديوني كه افراد در مقابل يك‌ديگر دارند تشكيل مي‌گردد. اين دارايي حصول نتايجي را ميسر مي‌سازد كه در صورت فقدان چنين سرمايه‌اي غير ممكن مي‌بود (تانزي، ترجمة آقايي، شمارة 150 ـ 149). سرمايه سياسي نيز به مجموعة ديوني اطلاق مي‌شود كه افرادي كه در يك شبكه ارتباطي سياسي قرار دارند، نسبت به يك‌ديگر دارا هستند. بخشي از سرمايه‌هاي دوگانة فوق ريشه در زمينه‌هاي خانوادگي افراد دارد و صاحبان اين سرمايه‌ها آن را از خانواده به ارث مي‌برند و بخشي از آن نيز ناشي از داد و ستدهاي اجتماعي و سياسي افراد است.(PP.20 ـ 30,1996,Lui)

3 ـ وسعت دامنة دخالتهاي دولت در تصدي امور:

شواهد حاكي از اين واقعيتا ست كه هرچه ميزان تصدي گري دولت بيشتر باشد زمينه براي ظهور وشيوع فساد نيز مهياتر خواهد شد. چنانكه گفته مي‌شود: عرصه‌هاي بروز فساد پابه‌پاي پيچيدگي دستگاه دولت كه وظايف جديد نظارت و مديريت را نيز به عهده گرفته است وسعت مي‌يابد (ماكاروني، 1375، ص 31). به عنوان يك نمونه مي‌توان به اختيارات دولت در زمينه صدور مجوز براي واردات يا توليدكالاها وخدمات پرسود اشاره نمود. تحت چنين شرايطي، كاركناني كه اختيار صدور مجوز به آنها واگذار شده فرصت گزينش افراد خاصي كه قول جبران خدمات آنها را داده‌اند را به دست مي‌آورند. بدين ترتيب فساد اداري اتفاق مي‌افتد.(1998, Mauro)

4 ـ افراط در وضع قوانين و محدود نمودن بخش خصوصي:

هنگامي كه قوانين و مقررات بيش از حد نياز وجود داشته باشد، شهروندان دچار وسوسة دور زدن آنها خواهند شد و از سوي ديگر، كاركنان فاسد نيز طوري رفتار خواهند نمو دكه ارباب رجوع بپذيرد كه قوانين و مقررات موانعي هستند كه روند انجام امور او را كند مي‌كند و در اينجاست كه درنتيجة توافقات ضمني و سپس آشكار ميان كارمندان و ارباب رجوع، فساد اداري رخ مي‌دهد. كيفيت و كميت قوانين و مقررات تا حدي درتوليدو تكثير فساد اداري موثر است كه يكي از صاحبنظران چنين مي‌گويد: من گمان نمي‌كنم كه بدون قوانين و مقررات دولتي، فساد بتواند به وجود بيايد.(PP.1 ـ 6, Cheung)

5 ـ عدم حساسيت جامعه نسبت به معيارهاي اخلاقي:

درجة حساسيت جامعه به معيارها اخلاقي، يكي از عوامل تعيين كنندة حجم فساد اداري در جامعه است. چنانچه سطح اخلاق عمومي بالا باشد، نخست آنكه هزينه‌هاي رواني و اخلاقي تخلفات اداري بيشتر خواهد بود؛ دوم خطر كشف و تنبيه و هزينه‌هاي ناشي از آن نيز افزايش خواهد يافت.

6 ـ افزايش شهرنشيني:

افزايش شهرنشيني به دليل گسترش تقاضا براي خدمات دولتي و توسعة بخش خصوصي كه در پي تسريع در جريان امور خود هستند و همچنين دامن زدن به بوروكراسي و بالا بردن حجم فعاليتهاي عمومي، فرصتهاي ارتكاب فساد اداري را افزايش مي‌دهد. (دفتر بررسيهاي اقتصادي، شمارة 25، ص 120)

7 ـ دامنة فعاليتهاي نظارتي و تنبيهي دولت:

اگر چه نظارت اثربخش يكي از عوامل مهم در پيشگيري از وقوع كجرويها تلقي مي‌شود ولي نظارت در درون خود آبستن نوعي تعارض نيز هست؛ چرا كه يكي از دلايل تمايل به فساد، شدت نظارتي است كه از سوي دستگاههاي نظارتي بر فعاليتهاي بخش عمومي اعمال مي‌شود از جمله نظارت بر صدورمجوزها، وضع جرايم در قبال تخلفات، نظارت بر خريدهاي دولتي، سرمايه‌گذاريها، اعتبارات و… (جيبي، 1375، صص 48 ـ 47)

8 ـ امنيت ناشي از فضاي آلوده به فساد:

اينكه گفته ميشود”فساد، فساد مي‌آورد“ يكي از درست ترين عبارات موجود در ادبيات فساد است. چرا كه ميزان وجود فساد و مقدار فضايي كه به فساد آولده شده است يكي از مناسب‌ترين زمينه‌هاي گسترش آن است. در يك فضاي آلوده به فساد فرصتهاي فساد زياد بوده و خطر به دام افتادن نيز بسيار كم است و اين به معناي سرعت يافتن فعاليتهاي ناسالم از سوي كاركنان و مراجعان فساد است.

9 ـ تساهل و تسامح نسبت به فساد:

عمده‌ترين دلايل چشم‌پوشي نسبت به فساد اداري عبارتند از:

1 ـ ترجيح برخي دولتها در زمينة اراية فرصتهاي كسب درآمد و موقعيت بهتر از طرق نامشروع به جاي اعطايي امتيازات قانوني به حاميان سياسي خود.

2 ـ ناتواني برخي دولتها در افزايش حقوق و مزاياي كاركنان متخصص خود باعث مي‌شود تا باچشم‌پوشي در قبال موارد تخلف، به آنها اجازه دهند تا با توسل به انواع فساد اداري وضعيت خود را بهبود بخشند و در مقابل سيستم هم بتواند از خدمات آنها همچنان استفاده نمايد.

3 ـ جلوگيري از بروز تفرقه و تنش در داخل هيأت حاكم در نتيجة افشاي موارد فساد اداري

4 ـ حفظ مشروعيت و آبروي نظام از طريق مسكوت گذاردن مصاديق فساد اداري. (جيبي، 1375،صص، 1480 ـ 140)

10 ـ حرص و طمع و ماديگري نيز يكي از دلايل فردي ارتكاب تخلفات اداري است.

يافته‌هاي يك بررسي ميداني:

در تحقيقي كه تابستان سالي جاري توسط نگارند در سطح ادارات كل استان خراسان صورت گرفت براساس نظرسنجي از مديران و معاونان ادارات كل استان، عمده‌ترين دلايل بروز فساد اداري به صورتي كه درنمودار شماره‌هاي 1 و 2 ملاحظه مي‌شود در جه بندي شده است. نمودار شمارة 1 شامل درجه‌بندي فرضيات تحقيق پس از تجزيه و تحليل داده‌ها مي‌شود و نمودار شماره 2 عناصر خردتر فرضيات را نشان مي‌دهد كه برآيند اين عناصر در نمودار شمارة 1 تجلي يافته است.

نمودار شماره 1

 

فرضيه اول: بين وضعيت اقتصادي كاركنان و فساد اداري رابطه معناداري وجود دارد.

فرضيه دوم: بين ويژگيهاي فرهنگي جامعه و فساد اداري رابطه معناداري وجود دارد.

فرضيه سوم: بين ويژگيهاي سازماني و فساد اداري رابطه معناداري وجود دارد.

فرضيه چهارم: بين كيفيت و كميت قوانين و مقررات و فساد اداري رابطه معناداري وجود دارد.

فرضيه‌ پنجم: بين ويژگيهاي فردي كاركنان و فساد اداري رابطه معناداري وجود دارد.

نمودار شماره2: عوامل مؤثر بر بروز و گسترش فساد اداري

 

X₁: درجه خويشاوند سالاري درجامعه

X₂: عدم تناسب ميان نرخ رشد تورم و نرخ رشد حقوق كارمندان

X₃: فقدان مكانيزمهاي كنترلي كارآمد در سازمان

X₄: پيچيدگي قوانين و مقررات

X₅: فقدان وجدان كاري

X₆: عدم پايبندي جامعه به رعايت موازين شرعي

X₇: فقدان مزاياي جنبي براي كاركنان

X₈: وجود شبكه‌هاي ارتباطي غير رسمي در سازمان

X₉: عدم آشنايي ارباب رجوع با قوانين

X₁₀: برخورداري كاركنان از روحيات مبتني بر مصرف‌گرايي

X₁₁: قانون گريزي در فرهنگ جامعه

X₁₂: احساس نابرابري اقتصادي كاركنان در مقايسه با ساير بخشهاي جامعه

X₁₃: عدم امنيت شغلي

X₁₄: بالا بودن كميت قوانين و مقررات

X₁₅: درجه ريسك پذيري كاركنان

X₁₆: نحوه توزيع ثروت در جامعه

X₁₇: فقدان نظام پاداش كارآمد در سازمان

X₁₈: ضعف كيفي قوانين و مقررات

 

پيامدهاي فساد اداري:

صاحبنظران در زمينة آثار فساد اداري ديدگاه‌هاي متفاوتي عرضه نموده‌اند كه در ميان آنها حتي مي‌توان مواردي را مشاهده كرد كه در آن آثار مثبت فساد اداري صحبت به بيان آمده است.

به هر حال به اجمال هر دو ديدگاه را بررسي خواهيم كرد:

الف ـ آثار منفي فساد اداري:

⏮ فساد اداري تركيب مخارج دولت را به هم ريخته و به سمت طرحهاي پيچيده و غيرقابل توجيه و سرمايه‌گذاريهاي كلان كه چندان قابل نظارت دقيق نيستند هدايت مي‌كند.

⏮ فساد اداري ازطريق فساد استخدامي و وورد منابع انساني كه به طور فاقد شايستگي هستند، ‌كارايي نظام اداري را در بلندمدت كاهش مي‌دهد.

⏮ فساد رشد اقتصادي را كند مي‌كند زيرا انگيزة سرمايه‌گذاري را چه براي سرمايه‌گذاران داخلي و چه براي سرمايه‌گذاران خارجي كاهش مي‌دهد. شواهد بيانگر اينست كه سرمايه‌گذاري در يك كشور به نسبت فاسد درمقايسه با يك كشور غيرفاسد معادل 20% ماليات اضافي بر سرمايه‌گذاري است.

(PP.114 ـ 131,1997, Kaufmann)

⏮ فساد از درجة مشروعيت و اثر بخشي دولتها مي‌كاهد، ثبات و امنيت جوامع را به خطر مي‌اندازد و ارزشهاي دموكراسي و اخلاقيات را مخدوش مي‌سازد و از اين طريق مانع توسعة سياسي و اجتماعي جامعه مي‌شود.(شكراللهي، 1378)

ب ـ آثار مثبت فساد اداري:

ذكر ديدگاههاي توجيه كنندة فساد از اين جهت مهم است كه دريابيم چگونه مي‌توان بدون آلوده شدن به فساد و تحمل آن، به نتايج مشابه دست يابيم.

⏮ با توجه به پايين بودن حقوق و مزايا در بخش عمومي، فساد اداري امكاناتي در اختيار كاركنان متخصص قرار مي‌دهد تا بتواند به ادامة همكاري با سازمان ترغيب شوند.

⏮ به اعتقاد هانتينگتون از نظر رشد اقتصادي جامعه‌اي كه داراي بوروكراسي خشك، بيش از حد متمركز و سالم است از جامعه‌اي كه داراي بوروكراسي خشك، بيش از حد متمركز و ناسالم است بدتر است؛ چرا كه از يك منظر مي‌توان فساد اداري را به عنوان راه ميان‌بر برداشتن قوانين سنتي و مقررات اداري دست و پاكير و بازدارندة توسعه اقتصادي در نظرگرفت. (هانتينگتون، 1370، صص 91 ـ 90)

⏮ فساد از طريق ايجاد نوعي قابليت انعطاف در انتظارا تخش و رسمي برنامه‌ها در جهت ثبات سيستم سياسي كشور مؤثر واقع مي‌شود.

⏮ فساد به گروه‌هاي متخاصم اجازة ورود به گردونة قدرت را مي‌دهد و بدين ترتيب در جهت كاستن از فشارهاي گروهي براي دگرگونيهاي سياسي عمل مي‌كند.

⏮ فساد استخدامي به عنوان يكي از انواع فساد اداري با متصل كردن تعداد بيشتري از افراد به نظام سياسي، به تحكيم پايه‌هاي آن كمك مي‌كند.

⏮ فساد، درآمدهاي از ماليات گريخته را دوباره توزيع مي‌كند و به علاوه با انتقال درآمدها به قشرهاي آسيب‌پذير (كارمندان) به برقراري نوعي عدالت اجتماعي زيرزميني ياري مي‌رساند. (مبلوميادانا، 1375، ص 26)

نقد آثار مثبت فساد:

كساني كه معتقدند فساد اداري همچون روغني بر چرخهاي زنگ‌زدة نظام اداري است و راهي مؤثر براي عبور از مقررات مزاحم در يك نظام حقوقي غير اثربخش است به اختيارات وسيع سياستمداران و ديوانسالاران در زمينة حلق چنين قوانيني توجه ندارند چرا كه آنان مي‌توانند با وضع اين قوانين به منافع موردانتظار خود دست يابند. در واقع فساد از اين طريق از خود تغذيه مي‌كند.

كساني كه معتقدند فساد اداري، تسريع انجام امور را باعث مي‌شود از اين نكته غافلند كه نخست كاركنان فاسد با ايجاد وقفه در كار، قربانيان خود را به دام مي‌اندازند و دوم تحقيقات نشان مي‌دهد كه مديران شركتهايي كه بيشتر به فعاليت‌هاي ناسالم مي‌پردازند، زمان بيشتري را براي مذاكره و چانه‌زني با بوروكراتها صرف مي‌نمايند. Cherul & (PP.7 ـ 10, 1998, Kaufmann)

 

روش‌هاي كنترل فساد اداري:

از آنجا كه كاركنان و شهرونداني كه در يك اقدام فاسد درگير مي‌شوند به ارزيابي منافع و هزينه‌هاي اين اقدام مي‌پردازند؛ از اين رو لذا روشهايي براي كنترل فساد اداري مؤثرند كه به نحوي سبب كاهش منافع يا افزايش هزينه‌هاي مورد انتظار براي عوامل دخل در مسأله بشوند. به چنين روشهايي، مبارزه با فساد در چارچوب مدل عرضه و تقاضاي فساد اطلاق مي‌شود (جيبي، 1375، ص54). بنابراين روشهاي مؤثر كنترل فساد اداري بايد حداقل يكي از نتايج ذيل را به دنبال داشته باشد:

الف ـ تقاضا براي فساد اداري را كاهش دهد.

ب ـ هزينه‌هاي اراية خدمات فسادآميز را براي كاركنان فاسد افزايش دهد.

ج ـ خطر كشف و دستگيري عاملان فاسد را افزايش دهد.

البته قبل از طراحي هر مدلي براي كنترل فساد اداري بي‌گنان بايد از عوامل و شرايط مختلفي كه در ميزان فساد اداري يك كشور نقش ايفا مي‌كنند آگاهي يافت كه از جمله عبارتند از:

الف) نقش دولت و حيطة ابزارها و اهرمهايي كه در ايفاي چنين نقشي مؤثر است؛

ب) ويژگيهاي فرهنگي و اجتماعي كشور؛

ج) ماهيت ساختار سياسي كشور؛

د) شيوة برخورد نظام قضايي كشور بامصاديق فساد اداري؛ (1995, Tanzi)

 

الف) اقداماتي كه تقاضاي شهروندان رابراي خدمات آميخته با فساد اداري كاهش مي‌دهد:

1 ـ مقررات زدايي:

با توجه به اينكه يكي از عواملي كه سبب مي‌شود تا افراد يا بخش خصوصي به روشهاي ناسالم براي انجام كارهايشان متوسل شوند، قوانين و مقررات پيچيده و برخي نيز غيرلازم است؛ از اين رو مقررات زدايي به معناي حذف، كاهش يا تغييردر مقررات و رويه‌ها و دستورالعملهاي اداري جهت تسهيل گردش فعاليتها در زمينه‌هاي مختلف اقتصادي و اجتماعي و براساس ضرورتها و الزامات، مي‌تواند به تعديل سطح تقاضاي خدمات فساد اداري كمك كند.(مستندات برنامة سوم توسعة اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايرا.)

2 ـ بالا بردن سطح آگاهيهاي عمومي:

از آنجا كه فقر اقتصادي و فقر علمي و آموزشي دو عامل بسياراساسي در پيدايش فساد اداري به شمار مي‌آيند و بويژه فقر علمي و آموزشي كه خطرناكتر به نظر مي‌رسد؛ از اين رو افزايش سطح آگاهي عمومي نسبت به آثار زيانبار ومتعددي كه فساد اداري بر زندگي اجتماعي، اقتصادي، سياسي و فرهنگي جامعه مي‌گذارد و ايجاد درك عمومي براي مبارزه با فساد از جمله طرق مطلوبي است كه مي‌تواند به گسترش تقاضا براي فساد اداري مهار برند.

 

ب) اقداماتي كه عرضه فساد اداري را از سوي كاركنان كاهش مي‌دهد:

1 ـ اصلاح نظام اداري:

اعمال اصلاحات در سازمانهاي دولتي از جمله اصلاح و بهبود تشكيلات سازمانها، بهبود نظام بودجه‌ريزي، مديريت مالي اثربخش، نظام مالياتي كارآمد و اقداماتي از اين قبيل مي‌تواند در كاهش عرضة فساد اداري مؤثر باشد. اين اصلاحات بايد بتواند قدرت انحصاري كاركنان رادر تصميم‌گيري تعديل نمايد، ارتباط مستقيم ارباب رجوع و كاركنان را به حداقل برساند، سرعت انجام كارها را افزايش دهد و از ايجاد روابط بلندمدت بين كارمندان و مراجعان جلوگيري نمايد.

2 ـ جلوگيري از فساد استخدامي:

فساد استخدامي به معناي اعمال تبعيض و عدم توجه به معيارهاي شايستگي در انتخاب، انتصاب و ارتقاي كاركنان، محيط سازمانها را براي رشد فساد آماده مي‌كند؛ چرا كه اين امر به ايجاد شبكه‌هاي غير رسمي در سازمان كمك مي‌كند و از طريق كاستن از هزينه‌هاي مبادرت به فساد اداري عرضة فساد را افزايش مي‌دهد. استقرار نظام متمركز گزينش و شفافيت در فرايند و نتايج انتخاب و نيز برقراري مكانيزمهاي منطقي و روشن در انتصابها و ارتقاهاي درون سازماني مي‌تواند فساد استخدامي و تبعات آن را محدودتر سازد.

3 ـ افزايش حقوق و مزاياي كاركنان دولت:

همچنانكه تحقيقات نشان مي‌دهد بخش عمده‌اي از تخلفات اداري ريشه درتنگناهاي اقتصادي دار دكه به طور طبيعي بهبود بخشيدن به وضعيت اقتصادي كاركنان به كنترل بخشي از فساد اداري كمك خواهد نمود.

4 ـ سياست زدايي از نظام اداري:

با توجه به اين‌كه هريك از انواع فساد اداري ناشي از زمينه‌هاي خاص است؛ از اين رو سياست زدايي از نظام اداري مي‌تواند به كاستن انواعي از فساد اداري منجر شود كه در نتيجة مداخلات وملاحظات سياسي اتفاق مي‌افتد.

5 ـ نظارت عمومي بر دستگاه‌هاي دولتي:

به منظور تحقق امر پاسخگويي، تمام نهادهاي جامعة مدني اعم از احزاب، جمعيتها، اتحاديه‌هاي كارمندي و كارگري، بويژه رسانه‌هاي گروهي بايد بتوانند بر عملكرد دستگاههاي عمومي نظارت داشته باشند. به‌طور كلي مي‌توان گفت توسعة پايدار به‌طور عام مستلزم سازكارهاي رسمي و غيررسمي محدودكننده‌اي است كه دولت و مقامات آن را در قبال اعمالشان مسؤول و پاسخگو بداند.

6 ـ تشكيل سازمانهاي مستقل مبارزه با فساد:

اگرچه تحقيقات و نظرسنجيهاي مختلف در نقاط مختلف جهان حكايت از آن را دارد كه افراد به كارايي چنين سازمانهايي در بلندمدت چندان خوش بين نيستند، ولي وجود چنين تشكيلاتي مي‌تواند به عنوان ابزاري مقتدر عمل كند كه نمايانگر تعهد بلندمدت و شايستة دولت در اين زمينه است؛ البته براي مقابله با سوء استفادهاي سياسي احتمالي از اين ابزار، بايد مكانيزمهاي كنترلي لازم نيز پيش‌بيني شود. (گروه مترجمين مؤسسة مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني، 1378، ص 271)

 

ج ـ روشهايي كه عرضه و تقاضاي فساد را باهم كاهش مي‌دهد:

1 ـ تشويق كاركنان و شهروندان به ارسال اطلاعات وافشاگري:

چنانچه شهروندان و كاركنان سالم براي فاش سازي موارد تخلف مشاهده شده انگيزة كافي داشته باشند هزينه فساد اداري براي هر دو طرف افزايش مي‌يابد و به كاهش عرضه و تقاضاي فساد اداري كمك مي‌كند.

2 ـ آزادي مطبوعات:

اگر بپذيريم كه اطلاع رساني دشمن شمارة يك فساد است و نيز بپذيريم كه يكي از مكانيزمهاي بسيار قوي در زمينة اطلاع رساني در مورد فساد اداري، مطبوعات هستند، آزادي مطبوعات آثار مهمي بر تحديد ابعاد فساد اداري بر جاي خواهد گذارد.

 

نتايج يك بررسي ميداني:

در تحقيقي كه توسط نگارنده انجام شد و بخشي از يافته‌هاي آن در قسمتهاي قبل ارائه گرديد، پاسخ دهندگان (مديران) اثربخش‌ترين شيوه‌هاي كنترل فساد اداري را به ترتيبي كه در نمودار شمارة 3 ملاحظه مي‌شود درجه‌بندي نموده‌اند:

نمودار3: شيوه‌هاي كنترل فساد اداري

 

X₁₉: آموزش مديران دولتي

X₂₀: آشنايي ارباب رجوع با قوانين

X₂₁: آزادي مطبوعات

X₂₂: اصلاحات ساختاري

X₂₃: تشديد مجازاتها

X₂₄: ايجادنهادهاي مستقل مبارزه با فساد اداري

X₂₅: مقررات زدايي

X₂₆: خصوصي سازي

X₂₇: سياست زدايي از نظام اداري

X₂₈: افزايش حقوق كاركنان دولت

X₂₉: كنترل اداري اثربخش

X₃₀: سيستمهاي كنترل مالي كارآمد

X₃₁: قوانين و مقررات كارآمد

 

جغرافياي فساد(يك بررسي تطبيقي)

آنچه كه به عنوان جغرافياي فساد موردبحث قرار مي‌گيرد نگرشي تطبيقي به فساد اداري در كشورهاي توسعه يافته و كشورهاي در مسيرتوسعه با توجه به ساختارهاي سياسي، اجتماعي وفرهنگي اين جوامع است.

⏮ در نظامهاي تك حزبي يا ديكتاتوري به دليل محدوديت‌ آزادي بيان و مطبوعات و فقدان احزاب سياي رقيب، هزينه‌هاي فساد اداري به مراتب كمتر و فرصتهاي ارتكاب به آن بسيار بيشتر از نظامهاي چند حزبي و دموكراتيك است. احزاب سياسي به عنوان يكي از اركان جوامع دموكراتيك مي‌توانند بر كنترل ماشين بووركراسي كمك كنند و از اين طريق دامنة فساد را محدودتر سازند احزاب درجوامع دموكرات وظايفي بر عهده دارند كه از جمله عبارتند از:

نهادينه كردن زندگي سياسي، انتخاب سياستمداران، انسجام بخشيدن به مطالبات و خواسته‌هاي شهروندان، سازگار نمودن علايق ويژه با علايق عمومي و كمك به شكل‌گيري خط مشي دولت، اين وظايف چنانچه به درستي انجام شود، سطح فساد اداري را درجامعه كاهش خواهد داد.

(PP.18 ـ 22,1996,Dellaporta)

⏮ نظامهايي كه بر مشروعيت خود تاكيد داشته و خود را حافظ ارزشهاي اخلاقي و معنوني جامعه مي‌دانند اخبار مربوط به فساد درون سيستمر ا به شدت سانسور نموده ونوع برخوردشان با عناصرمختلف به گونه‌اي نيست كه بازتاب بيروني داشته باشد و به‌طورعمده از شيوه‌هايي در تنبيه آنان استفاده مي‌كنند كه توجه مردم و مطبوعات را جلب نكنند؛ براي مثال جابه‌جايي جغرافيايي، تغيير پست و امثال اين روشها؛ در حالي كه نظامي كه چنين شعارهايي را در استراتژي خود ندارد قطعاَ به شيوة مؤثر و متفاوت‌تري بامسأله فساد مواجه خواهد شد.

⏮ ميزان دولتي بودن اقتصاد يا به عبارت ديگر ميزان دخالت دولت در فعاليتهاي اقتصادي از جمله عواملي است كه سطح فساد از جامعه‌اي به جامعة ديگر را متفاوت مي‌سازد. ويتوتانزي(Vitotnzi) كه يكي از صاحبنظران اين موضوع است معتقد است كهت جارت آزاد مطلوب در نهايت بايد ميزان فساد را كاهش دهد.( 1997,Mukherjee، ص 12)

⏮ فاصلة طبقاتي، نحوة توزيع درآمدها، منابع توليد درآمد، نرخ مالياتها، نرخ تورم، توان مالي دولت در تأمين كاركنان خود و… به شكل‌گيري سطوح مختلفي از فساد در جوامع مختلف منجر مي‌شود.

⏮ رشد تكنولوژي ارتباطي، سيستمهاي مالي پيشرفته، ارتقاي سطح آموزش و رفاه و بهبود مهارتهاي مديريتي و حسابداري، دلايلي هستند كه سطح ونوع فساد در كشورهاي توسعه يافته و در مسير توسعه را متفاوت مي‌سازند.

(PP.419 ـ 435, 1995,Alam)

⏮ بافت فرهنگي جوامع و مختصات حاكم بر آنها نيز بر نوع و شدت فساد اداري جوامع تأثير مستقيم دارد. در جوامع توسعه يافته روابط رسمي‌تر وحاكميت‌ قانون بر روابط بين افراد يا سازمانها، نقش و جايگاه دولت و مفاهيم پيشرفتة زندگي اجتماعي، عرصه را بر فساد اداري تنگ‌تر مي‌نمايد.

⏮ نوعي نظام سياسي و شيوة رانت‌جويي در درون هر يك از اين نظامها موضوع جالبي است كه در جدول ذيل خلاصه شده است.

(P.18,1999,Harm&CHarap)

 

نوع رژيم سياسي	الگوي غالب رانت‌جويي
استبداد ضعيف	فساد رقابتي
استبداد قوي	فساد انحصاري
سلطنتي خيرانديشانه (پدرسالاري)	فساد مشروع
دموكراسي ضعيف	فساد سياسي
دموكراسي كاركردي	رانت‌جويي توسط گروههاي ذي‌نفع

درجه‌بندي كشورها از لحاظ ميزان شيوع فساد اداري در آنها در جدول ذيل آورده شده است:

به سالمترين كشورها نمورة 10 و به فاسدترين آنها نمرة 1 تعلق گرفته است. اين جدول شامل پنج مورد از سالم‌ترين و پنج مورد از فاسدترين كشورها مي‌شود(PP.17 ـ 18, 1997, Mukherjee)

 

نام كشور	رتبه	نمره
دانمارك	1	94/9
فنلاند	2	48/9
سوئد	3	25/9
نيوزلند	4	23/9
كانادا	5	10/9
پاكستان	48	53/2
روسيه	49	27/2
كلمبيا	50	23/2
بوليوي	51	05/2
نيجريه	52	78/1

 

منابع و مأخد

الف ـ منابع فارسي:

1 ـ آئوخينور. ائول سافاروني، ويروس قدرت، پيام يونسكو، شماره 313، آذر1375.

2 ـ آقابخشي. علي، فرهنگ علوم سياسي، انتشارات پگاه، چاپ دوم،1366.

3 ـ اديب. محمدحسين، جامعه‌شناسي ايران، انتشارات هشت بهشت، 1374.

4 ـ بانك جهاني، نقش دولت در جهان در حال تحول، گروه مترجمين مؤسسه مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني، 1378.

5 ـ حبيبي. نادر، فساد اداري، انتشارات وثقي، چاپ اول، 1375.

6 ـ دفتر بررسيهاي اقتصادي، بازشناسي مؤلفه‌هاي مؤثر براختلاس، مجلس و پژوهش شماره 25.

7 ـ رشل آندريا مبلوميادانا، فساد و آشنابازي، پيام يونسكو، شماره 313، آذر 1375.

8 ـ رفيع‌پور. فرامرز، توسعه وتضاد، شركت سهامي انتشار، 1377.

9 ـ زاهدي. شمس السادات، نگرشي بر فساد و آثار آن، دانش مديريت، دوره اول، شماره دوم.

10 ـ شكرالهي. مسعود، ظرفيت سازي براي سلامت نظام‌اداري، همايش نظام اداري و توسعه، سازمان امور استخدامي، تهران. 18 ـ 17 مردادماه 1378.

11 ـ كليتگارد. رابرت، چه مي‌توان كرد، پيام يونسكو، شماره 313، آذر 1375.

12 ـ مستندات برنامة سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران (1383 ـ 1379) جلد سوم، سازمان برنامه و بودجه.

13 ـ نجاري.رضا، علل تخلفات اداري و چگونگي پيشگيري از آنها، همايش نظام اداري و توسعه سازمان امور اداري و استخدامي، تهران 17 و 18 مردادماه 1378.

14 ـ هانتينگتون. سامويل، سامان سياسي در جوامع دستخوش دگرگوني، محسن ثلاثي، انتشارات علم، 1370.

15 ـ ويتوتانزي، مسأله فساد، فعاليتهاي دولتي و بازار آزاد، بهمن آقايي، اطلاعات سياسي ـ اقتصادي، شمارة 150 ـ 149.

 

ب) منابع لاتين:

1 ـ Donatella. Dellaporta, unesco courier, jun 1996, Vol 49, issue.

2 ـ Francis. Lui,“three aspects of corruption, contemporary economic policy ” july, 1996, Vol 14, issue3,p.

3 ـ Gray Cherul & Kaufmann, “Corruption & developmen ”, march 1998.

4 ـ James c.Sscott, “Comparative political corruption ” , prentice Hall, inc 1972.

5 ـ Joshua charap& Christian harm, inastitutional corruption & the Kleptocratic Statem, internationalized monetory Fund, july 1999.

6 ـ Kaufmann.Daniel, “Corruption: facts, foreign policy ” 1997, No.107 (Summrr).

7 ـ M.S. Alam, “A Theory Limits on corruption and some applications ” Kyklos, 1995, Vol 48. ISSUE 3.

8 ـ Paolo. Mauro, “Corruption, finance & development ” , march 1998.

9 ـ Peter. Jones, “Combating Fraud & corruption in the public sector”, chapman & Hall, 1993.

10 ـ Steven Cheung. “A Simplistic general equilibrium theory of corruption”, contemporary Economic policy 1996, Vol 14 issue 3.

11 ـ Sougata. Mukherjee, “open markets Lead to corruption” South Florida Business Journal, September 1997, Vol.18. ISSUE 5.

12 ـ Sougata. Mukherjee, “Cruption on the Rise in new world markets”, Business Journal Serving phoenix & the Valley of the Sun, September 1997, Vol 7, issue 48.

13 ـ Vito. Tanzi, Finance & development, march ـ April, 1995